I SA/Wa 424/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. ze skarg T. L. oraz adwokata J. M. – kuratora spadku po S. B., F. R., M. M., G. B., J. B., B. B. i R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz adwokata J. M. – kuratora spadku po S. B., F. R., M. M., G. B., J. B., B. B. i R. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], podejmującą zawieszone postanowieniem Kolegium z [...] stycznia 2012 r., nr [...] oraz stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] lipca 1974 r., nr [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] lipca 1974 r., nr [...] i w tej części orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] lipca 1974 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość przy ul. [...] w W., ozn. Jako "[...]", objęta była działanie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako: "dekret". Z treści zaświadczenia nr [...] Sądu Grodzkiego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 1948 r. wynika, że tytuł własności tej nieruchomości uregulowany jest jawnym wpisem na imię S. A. w 2/16 częściach, F. z B. w 2/16 częściach, M. z B. w 3/16 częściach, G. B. w 1/16 części, J. B. w 2/16 częściach, B. B. w 2/16 częściach, R. z B. w 2/16 częściach oraz M. B. w 2/16 częściach. Poza M. B., wymienieni współwłaściciele nieruchomością uznaniu zostali postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. w W. z [...] września 2015 r. za zmarłych z dniem [...] lutego 1945 r. i [...] stycznia 1947 r. (co wynika z postanowienie Sądu rejonowego dla W. w W. z [...] listopada 2015 r. sygn. akt [...]). Wniosek o przyznanie w trybie art. 7 dekretu prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości wniosła M. B. Zmarła ona w [...] lutego 201954 r. , a spadek po niej nabyła córka – M. B. (post. SR w S. z [...] września 1997 r. [...]), która z kolei aktem notarialnym z [...] czerwca 2013 r. (rep. A nr [...]) zbyła przynależne jej prawa i roszczenia dekretowe do nieruchomości przy ul. [...] na rzecz T. L. Decyzją z [...] lipca 1974 r. Naczelnik Dzielnicy W., w następstwie rozpoznania powyższego wniosku, odmówił S. B., F. R. M. M., G. B., J. B., B. B., R. A. oraz M. B. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W., podnosząc że teren ten przewidziano pod budowę B. na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] czerwca 1974 r. Wobec czego korzystanie z przedmiotowego gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzję tę doręczano wymienionym w sentencji byłym właścicielom w drodze obwieszczenia. W wyniku przeprowadzonego na wniosek M. B., postąpowania nadzorczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja z [...] lipca 1999 r. nr [...], utrzymaną w mocy - po rozpoznaniu wniosku S. (użytkownika przedmiotowego gruntu) – własną decyzją z [...] września 2000 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] lipca 1974 r. Wyrokiem z dnia 19 marca 2002 r. sygn. akt I SA 2141/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje Kolegium, wskazując na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania. Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesiło z urzędu postępowanie nadzorcze w tej sprawie do czasu ustalenia następców prawnych po S. B., F. R., M. M., G. B., J. B., B. B. i R. A. [...] stycznia 2016 r. T. L. złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując na ustanowienie kuratora spadku po uznanych za zmarłych dawnych współwłaścicielach nieruchomości, dołączając wydane w tym przedmiocie postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z [...] listopada 2015 r. sygn. akt [...]. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. orzekło w punkcie 1 o podjęciu zawieszonego postępowania nadzorczego, a w punkcie 2 o stwierdzeniu nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] lipca 1974 r. Podstawą stwierdzenia nieważności ww. decyzji było uznanie przez Kolegium, że przy jej podejmowaniu rażąco naruszono art. 7 ust. 2 dekretu. Odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego nie była bowiem uzasadniona w sposób, w jaki wymagał tego przywołanym przepis, gdyż organ w ogóle nie wykazał przeznaczenia przedmiotowego gruntu w konkretnym planie zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie powoływał się w niej także na ustalenia planu, ale nie wskazywa o jaki plan chodzi. W aktach sprawy nie ma także wypisu z tego planu. Jednocześnie Kolegium ustaliło, że w dacie wydania decyzji dekretowej dla przedmiotowego gruntu obowiązywał plan zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] W. z [...] lipca 1969 r. Z jego ustaleń wynikało zaś, że dla tego ternu przewidziano funkcję - usługi z zielenią towarzyszącą - scalone. Z takiego natomiast przeznaczenia gruntu nie wynika brak możliwości jego wykorzystania przez dotychczasowych właścicieli. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło S. (będące użytkownikiem gruntu objętego weryfikowaną decyzją), zarzucając rozstrzygnięciu Kolegium naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. i w tej części orzekło o odmowie stwierdzenia jej nieważności oceniając – odmienienie niż miło to miejsce przy podejmowaniu pierwszego rozstrzygnięcia w sprawi - że brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja z 1974 r. narusza prawo w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium zwracało uwagę, że nieruchomość w odniesieniu do której rozstrzygano o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego objęta była Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] W. z [...] lipca 1969 r. Decyzja o lokalizacyjni inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1074 r. uszczegółowiała zaś ten plan przez określenie, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości ustalono lokalizację B. Wprawdzie decyzję tę uchylono decyzją z [...] września 1978 r., jednakże w dacie wydania decyzji dekretowej pozostawała ona w obrocie prawnym. Zatem w ocenie Kolegium korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego i ww. decyzji lokalizacyjnej. Organ zwracał przy tym uwagę, że decyzja lokalizacyjna w sposób konkrety i zindywidualizowany określała inwestycję (budowę B.) jaka ma być realizowana w obszarze przedmiotowej nieruchomości, a ta nie mogła być realizowana przez dotychczasowych właścicieli przedmiotowej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. L. oraz uraz kurator spadku po S. B., F. R., M. M., G. B., J. B., B. B. i R. A. – adw. J. M. T. L. zarzucił decyzji naruszenie : 1. art. 28 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 666 k.p.c. poprzez prowadzenie postępowania w atmosferze nieważności t.j. bez reprezentacji wszystkich stron postępowania i nieuwzględnienie w postępowaniu w ogóle aktualnego kuratora reprezentującego pozostałych współuprawnionych z roszczenia dekretowego; 2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 8a i art. 80a oraz art. 30 § 1, 2, 4 i 5 k.p.a. poprzez tolerowanie toczenia postępowania wobec osób nieżyjących, mylenie istoty rażącego naruszenia prawa, niedopuszczalne poszerzenie materiału dowodowego w postępowaniu kontrolnym celem konwalidowania nieważnej decyzji oraz wykorzystywanie wątpliwości na niekorzyść strony występującej o ochronę prawnie jej przysługującej ekspektatywy; 3. art. 7ust. 2 dekretu poprzez utrzymanie rażąco bezprawnej odmowy dekretowej i kreowanie pozanormatywnych przesłanek do odmowy dekretowej; 4. art. 28 kpa poprzez rozpatrzenie wniosku S., które nie jest stroną w sprawie i jako partia polityczna nie ma zdolności prawnej do obrotu nieruchomościami i uwłaszczania się na nieruchomościach warszawskich, w szczególności z naruszeniem uzasadnionych praw osób trzecich. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Kurator spadku po S. B., F. R., M. M., G. B., J. B., B. B. i R. A. zarzucił decyzji obrazę art. 107 § 3 k.p.a. polegającą na nie wyjaśnieniu okoliczności oraz zastosowanych przepisów prawa w zakresie oceny obowiązywania decyzji lokalizacyjnej inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1974 r. w szczególności w kontekście jej sprzeczności z Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] W. z [...] lipca 1969 r. oraz w kontekście uchylającej ją decyzji z [...] września 1978 r. W związku z czym również wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zasadny jest podnoszony przez T. L. zarzut wskazujący na naruszenie przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] lipca 1974 r. (po uchyleniu wydanej przy pierwszym rozpoznaniu sprawy własnej decyzji) mimo, że jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, wynikającą z faktu, że postępowanie nią zakończone prowadzone było wobec osób nieżyjących i to o prawach tych osób weryfikowaną decyzją rozstrzygano. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy poza sporem jest, że żaden z przeddekretowych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w W. - w tym także współwłaścicielka, która wniosła o przyznanie prawa własności czasowej (M. B.) – w dacie rozstrzygania o zasadności zgłoszonego przez nią żądania, już nie żył. Ta ostania zmarła bowiem [...] lutego 1954 r., co wynika z treści postanowienia spadkowego z [...] września 1997 r. sygn. akt [...], a pozostali uznani zostali za zmarłych odpowiednio z dniem [...] lutego 1945 r. i [...] stycznia 1947 r., na co wskazuje z kolei treść postanowienia o ustanowieniu kuratora spadku po zmarłych z [...] listopada 2015 r. sygn. akt [...]. Jednocześnie z treści rozstrzygnięcia ujętego w weryfikowanej decyzji wynika, że rozstrzyga ono w sposób negatywny wprost o prawach ww. zmarłych stwierdzając: "odmawiam 1) S. B., 2) F. R., 3) M. M., 4) G. B., 5) J. B., 6) B. B., 7) R. A. i 8) M. B. przyznania prawa użytkowania wieczystego (...)". To zaś oznacza, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w stosunku do podmiotów, które nie mogły mieć wówczas statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, lex nr 505429; z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Takie same reguły należało stosować w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania decyzji dekretowej. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania ww. decyzji w stosunku do osób zmarłych, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia jego podjęcia wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności, o ile oczywiście na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu nie stała w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji negatywna przesłanka nieważności, o której stanowił art. 156 § 2 in fine k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne jakie weryfikowane orzeczenie wywołało). Powyższej konstatacji nie może zmienić fakt, że decyzja Naczelnika Gminy W. doręczana była w drodze obwieszczenie. Nie można bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nawet czysto hipotetycznie rozpatrywać możliwości faktycznego udziału w postępowaniu spadkobierców nieżyjących wówczas stron, skoro ci (wyjąwszy spadkobiercę M. B.) do chwili obecnej nie zostali nawet zidentyfikowani. Warto przy tym zauważyć, że choć fakt prowadzenia postępowanie dekretowego wobec osoby zmarłej był dostrzegany przez Kolegium już przy pierwszym prowadzonym przez ten organ postępowaniu nieważnościowym (vide str. 3 i 4 uzasadnienia decyzji Kolegium z [...] lipca 1999 r. nr [...]), to obecnie okoliczność ta, fundamentalna dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, z niezrozumiałych względów została całkowicie pominięta. Wskazuje to na istotne naruszenie w toku prowadzonego postepowania nadzorczego ustanowionej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i korelującym z nią, a wynikającym z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkiem zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Mając zatem na względzie, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co z kolei zgodzić się przyjdzie ze skarżącym T. L., że odmowa stwierdzenia jej nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - wynikająca ze zignorowania okoliczności wskazującej na zaistnienie tej wady, narusza ww. przepis jak też przywoływane wyżej przepisy procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. Zważywszy na przyczyny, które przesądzają o kwalifikowanej wadliwości decyzji Naczelnika Dzielnicy W., bezprzedmiotowe jest obecnie badanie merytorycznych aspektów sprawy nią rozstrzygniętej i oceny legalności odmowy przyznania byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W., motywowane ustaleniem na tym obszarze lokalizacji inwestycji celu publicznego (B.), a co zatem idzie rozważania możliwości uznania owej lokalizacji za akt konkretyzujący postanowień obowiązującego dla tego terenu ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd także zbędne jest odnoszenie się do formułowanych na tym tle zarzutów obydwu wniesionych w sprawie skarg. Kwestie badania ewentualnego naruszenia przez organ dekretowy w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu - poprzez nieodniesienia się przy rozpoznawaniu wniosku do właściwego wzorca planistycznego (a jedynie wspomnianej lokalizacji) - byłaby bowiem istotna, gdyby postępowanie poprzedzające wydanie decyzji z 1974 r. (jak też ona sama) było wolne od wskazanej wyżej kwalifikowanej wady prawnej. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego braku legitymacji S. do udziału w postępowania, a co za tym idzie legitymacji do skutecznego wniesienia środka prawnego, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Poza sporem jest bowiem, że podmiot ów legitymuje się tytułem prawnorzeczowym w postaci ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania) do nieruchomości, objętej weryfikowana decyzją, który to tytuł ujawniony jest także w dziale [...] księgi wieczystej nr [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest natomiast pogląd - podzielany przez skład orzekający w sprawie - że przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, przysługuje nie tylko byłym właścicielom nieruchomości objętych działaniem dekretu i ich następcom prawnym pod tytułem szczególnym i ogólnym, ale również wszystkim podmiotom, które legitymują się obecnie tytułem prawnorzeczowym do danej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 27 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 508/14, lex nr 1773731 z 8 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 1110/06, lex nr 362467; z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 798/10, lex nr 1079831). Warto przy tym zauważyć, że legitymacji S. do udziału w postępowaniu nadzorczym mającym za przedmiot decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z [...] lipca 1974 r nie zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę S. na uprzednio wydaną w sprawie decyzję z [...] września 2000 r. nr [...]. Nie ma zatem racji T. L, że rozpoznając wniesiony przez S. środek prawny od decyzji z [...] kwietnia 2016 r. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) Kolegium naruszyło art. 28 k.p.a. Trafnie natomiast zarzuca on Kolegium, że prowadząc postępowanie nie zapewniło w nim czynnego udziału reprezentującemu prawa następców prawnych byłych właścicieli kuratorowi spadku. Organ bowiem doręczył skarżoną decyzję r.pr. A. T. jako kuratorowi spadku po S. B., F. R., M. M., G. B., J. B., B. B. i R. A., choć pomiędzy ustanowieniem ww. jako kuratora, a datą wydania decyzji co najmniej dwukrotnie doszło do zmiany osoby pełniącej tę funkcję, na co wskazuje treść postanowienia Sądu Rejonowego dla W. w W. z [...] stycznia 2020 r. sygn. Akt [...] załączonego do skargi wniesionej przez adw. J. M. Godzi się jednak zauważyć, że aby z tego powodu doszło do uchylenia skarżonej decyzji, zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu postawić musi strona pominięta. Tymczasem takiego zarzutu pominięty kurator spadku po ww. byłych właścicielach nieruchomości dekretowej w swojej skardze nie podniósł. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania w odniesieniu do T. L. orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). W odniesieniu do kosztów postępowania należnych kuratorowi spadku po S. B., F. R., M. M., G. B., J. B., B. B. i R. A. orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, jak również weźmie pod uwagę konsekwencje prawne wynikające z aktualnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a., nadanego ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491).