II SAB/Go 155/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi D.H. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., wysłanym drogą mailową, D.H. zwróciła się do Starosty (dalej w skrócie: "Starosta" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej "o osobie która naniosła adnotację na Operacie Technicznym Zlecenie nr [...] na stronie tytułowej o treści "zmiany wniesiono na mapy, a w rejestrze brak zmian pomiaru - ..." oraz adnotację "wycofano" (która została pokreślona kolorem czerwonym), na drugiej stronie w/w operatu". Wnioskodawczyni wskazała, że treść zaparafowana jest nieczytelnym podpisem, w związku z powyższym wniosła o wskazanie imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby sporządzającej notatkę, a także datę naniesienia zmian. Do wniosku D.H. dołączyła dwie strony operatu technicznego, na których istnieje wskazana parafka. Odpowiadając na powyższy wniosek Starosta - pismem z dnia [...] lipca 2021 r. - wyjaśnił, że na podstawie szerokiego katalogu spraw podlegających udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej, żądany zakres danych nie wpisuje się w żadną z wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.i.p.), pozycji. Organ wskazał, że zapytanie dotyczy osoby z imienia i nazwiska która sporządziła w/w notatkę. Następnie wyjaśnił, że przepisy nie przewidują sporządzania wzorów podpisów, nie funkcjonuje więc w Starostwie Powiatowym odpowiedni rejestr, który stanowiłby utrwalone źródło informacji o wzorze podpisu. Notatka z podpisem jest indywidualnym elementem akt postępowania sprawy. Organ wskazał także, że w zakresie zadań Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości, żądanie nie obejmuje udzielania informacji stanowiącej informację publiczną zatem nie ma możliwości, aby odnieść się do wniosku. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. D.H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej w skrócie: WSA) skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskutek bezczynności skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi normatywną podstawę prawa do informacji publicznej. Stanowi on o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skarżąca wyjaśniła, że informacje, o których udostępnienie się zwróciła, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o osobach pełniących funkcje publiczne. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone. W związku z powyższym - w ocenie skarżącej - przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie oddalenie w całości a także obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ w całości podtrzymał argumenty podniesione w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci: 1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 28/08); 2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 485/12); 3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku; 4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m. in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpatrywanej sprawie skarżąca sformułowała wobec Starosty zarzut bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądała od organu podania danych o osobie która naniosła adnotację na Operacie Technicznym Zlecenie nr [...] na stronie tytułowej o treści "zmiany wniesiono na mapy, a w rejestrze brak zmian pomiaru - ..." oraz adnotację "wycofano" (która została pokreślona kolorem czerwonym), na drugiej stronie ww. operatu. Należy w związku z tym zauważyć, że do udostępniania informacji publicznej, w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej, a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy). W ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy Starostę zaliczyć ewidentnie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, albowiem ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie organy administracji i podmioty dysponujące mieniem publicznym. Oczywistym jest również to, że Starosta, choć należy bez wątpienia do organów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, nie musi jednak udostępniać informacji, która - w świetle art. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, publ. w: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W tej sytuacji, pozostaje do rozważenia, czy żądana przez skarżącą wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. informacja mieści się w ogóle w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Jak już wskazano wyżej, skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania danych o osobie która naniosła adnotację na Operacie Technicznym Zlecenie nr [...] na stronie tytułowej o treści "zmiany wniesiono na mapy, a w rejestrze brak zmian pomiaru - ..." oraz adnotację "wycofano" (która została pokreślona kolorem czerwonym), na drugiej stronie ww. operatu. W tym miejscu wskazać należy, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, wiedzę, stan zjawisk czy wiadomości wytworzonych lub odnoszących się do spraw publicznych. Nie ulega wątpliwości, że wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może natomiast zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku (por. m. in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 452/16, CBOSA). Tymczasem, w analizowanej sprawie żądanie skarżącej sprowadza się do przekazania przez organ informacji o osobie (z podaniem imienia i nazwiska) która na operacie technicznym sporządziła notatkę. Słusznie wskazał organ, że przepisy nie przewidują sporządzania wzorów podpisów, nie funkcjonuje więc w Starostwie Powiatowym odpowiedni rejestr, który stanowiłby utrwalone źródło informacji o wzorze podpisu. Notatka z podpisem jest indywidualnym elementem akt postępowania sprawy. Tym samym, w ocenie Sądu, żądanie zawarte we wniosku skarżącej dotyczy informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p. i nie jest dokumentem dotyczącym spraw publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie wskazać należy, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie obejmuje informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą pracownika. W świetle powyższego, Sąd uznał, że Starosta w analizowanym zakresie nie pozostawał w bezczynności, albowiem informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r. nie stanowiły informacji publicznej. W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że organ wykonał swój obowiązek w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r., bez zbędnej zwłoki, nie później, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu zajętym w przedmiotowej sprawie, że żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej i jako taka nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. W konsekwencji, brak jest podstaw do przyjęcia, iż na dzień złożenia skargi Starosta pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, albowiem w stosownym piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. przekazał skarżącej informację, iż żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak stwierdzenia bezczynności po stronie Starosty, WSA - działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.