II OSK 227/18

SENTENCJA Dnia 22 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 346/17 w sprawie ze skargi H. G.-S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE H. G.-S. i M. K. (dalej: "Skarżące") wniosły skargę na decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. sygn. II SA/Po 346/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") odrzucił skargę M. K.. Natomiast wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. II SA/Po 346/17, po rozpoznaniu skargi H. G.-S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: po rozstrzygnięciu Wojewody z dnia 29 sierpnia 2016 r., którym uchylona została decyzja Prezydenta Miasta P. (dalej: "Prezydent") z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiająca K. H. (dalej: "Inwestor"/"Skarżący kasacyjnie") zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, Prezydent decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na działce nr [...], przy ul. [...] w P.. W odwołaniu Skarżące podniosły, że w dołączonej do projektu analizie nasłonecznienia (zacienienia) przedstawiono dom odwołujących z bezokienną ścianą od strony planowanej inwestycji. Część parterową, wysuniętą na południe, określono jako "weranda", gdy tymczasem to część mieszkalna, najbardziej nasłoneczniony pokój w całym domu, z którego jest wyjście na ogród. Odległość projektowanego budynku od ściany z oknami wynosi nie 8 m, a 5,13 m co oznacza, że projektowany obiekt będzie przesłaniał i zacieniał ich dom. Zabezpieczenie przeciwpożarowe ma stanowić "pergola betonowa/ściana" zlokalizowana w granicy działki odwołujących, bezpośrednio przy oknach pokoju na parterze, co jest nie do przyjęcia. Po rozpoznania odwołania Skarżących, Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wyjaśnił, że inwestycja jest zgodna z postanowieniami § 10 pkt 1 lit. a, § 10 pkt 1 lit. b, § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 8 pkt 7 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "rozporządzenie") wskazał, że projektowany budynek został zlokalizowany zgodnie z § 12 ust. 1 i § 12 ust 5 pkt 1 rozporządzenia. Z uwagi na usytuowanie budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej w zbliżeniu do granicy nieruchomości, koniecznym było zbadanie zgodności przedmiotowej inwestycji z § 13 i § 60 rozporządzenia. Do projektu budowlanego załączono analizę nasłonecznienia i przesłaniania sporządzoną przez osobę uprawnioną. Wynika z niej, że nie dochodzi do przesłaniania budynku sąsiedniego w myśl § 13 tego rozporządzenia, jak również spełnione zostały wymagania odnośnie nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi (zgodnie z przedłożoną analizą nasłonecznienia, tzw. "linijką słońca", projektowany budynek nie będzie powodował zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku sąsiednim). Natomiast wskazywane przez odwołujące pomieszczenie stanowi zgodnie z kopią projektu budowlanego dołączoną do odwołania "werandę". Powołując się na definicję słownikową oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniono, że weranda jako dobudówka, pomieszczenie pełniące funkcje pomocnicze w stosunku do pomieszczeń podstawowych w budynku, nie stanowi pomieszczenia na stały pobyt ludzi i w związku z tym nie podlega regulacjom § 13 i § 60 rozporządzenia. Z kolei w związku z lokalizacją sąsiedniego budynku należącego do odwołujących w zbliżeniu do granicy nieruchomości, projektant przewidział zastosowanie materiałów o zwiększonej odporności ogniowej. Przy granicy nieruchomości, na działce inwestora, zaprojektowano "pergolę betonową" stanowiącą ścianę oddzielenia przeciwpożarowego (R30). Rozwiązanie to jest konieczne dla spełnienia wymagań przeciwpożarowych. Zaproponowane w projekcie rozwiązania zostały pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W skardze powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W kwestii sporu dotyczącego zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi odnośnie do przesłaniania i nasłoneczniania WSA przyznał rację WINB, że analiza oświetlenia i nasłonecznienia sąsiedniego budynku (tzw. linijka słońca) została przeprowadzona w sposób prawidłowy, albowiem sporna weranda nie podlega regulacji § 60 rozporządzenia; zakresem tej regulacji objęte są bowiem wyłącznie pokoje mieszkalne. Niemniej jednak wbrew stanowisku organów obu instancji nie można uznać, iż przedłożony w sprawie projekt budowlany jest zgodny z § 13 rozporządzenia, regulującym odległość budynku od innych obiektów (przesłanianie). W przepisie tym mowa jest o "pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi" co oznacza, że przepis ten określa szerszą kategorię pomieszczeń niż § 60 rozporządzenia. Regulacja § 13 rozporządzenia odnosi się nie tylko do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ale również na pobyt czasowy. Weranda jest niewątpliwie pomieszczeniem przeznaczonym co najmniej na czasowy pobyt ludzi co oznacza, że analizując wymogi dotyczące przesłaniania w rozpatrywanej sprawie koniecznym było odniesienie się do tego pomieszczenia. Z analizy warunku o braku przesłaniania (k. 22a projektu budowlanego) nie wynika, na jakiej wysokości znajduje się poziom dolnej krawędzi okien werandy, tym niemniej przyjmując, że znajdują się na takiej wysokości, jak pozostałe okna na tym piętrze, tj. 2,60 m, wysokość przesłaniania to 6,92 m przy odległości 5,13 m od projektowanego budynku. Oznacza to, że nie został zachowany warunek z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ odległość projektowanego budynku od budynku przesłanianego jest mniejsza, niż wysokość przesłaniania. Ponadto w przepisie tym mowa jest o odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od "innych obiektów", a więc wszelkich obiektów budowlanych. Niewątpliwie zaprojektowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego (R30) jest "innym obiektem" w rozumieniu tego przepisu i usytuowanie jej przy granicy nieruchomości inwestora w sytuacji, gdy ściana budynku sąsiedniego z istniejącymi oknami pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi znajduje się w tej samej granicy nieruchomości jest niedopuszczalne na gruncie § 13 rozporządzenia. W konkluzji WSA uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. § 13 rozporządzenia, a w konsekwencji w sposób wadliwy oceniły zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Zaniechanie wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji budowlanej w trybie art. 35 ust. 3 P.b., pomimo istnienia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 P.b. i w następstwie tego wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, skutkowało naruszeniem reguł rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W skardze kasacyjnej Inwestor zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.) – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: 1. § 3 ust. 11 rozporządzenia poprzez uznanie, że weranda wchodzi w zakres pomieszczeń pomocniczych, pomimo iż w niniejszej sprawie jest to pomieszczenie przeznaczone do wyjścia na ogród oraz przechowywania ubrań i przedmiotów a więc kategorii wyłączających uznanie pomieszczania za pomocnicze w świetle § 3 ust. 11 rozporządzenia; 2. § 4 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że weranda wchodzi w zakres pomieszczeń przeznaczonych na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie, pomimo, iż w niniejszej sprawie jest to pomieszczenie przeznaczone do wyjścia na ogród oraz przechowywania ubrań i przedmiotów i przebywanie tych samych osób w ciągu doby nie trwa w wymiarze objętym niniejszym przepisem; 3. § 13 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną i rozszerzającą wykładnię wychodzącą poza zakres znaczenia ustalonego w wyniku przeprowadzenia wykładni literalnej i niezasadne przyjęcie, jakoby sporna weranda posiadała otwory okienne, a nie zgodnie z ustaloną przez sąd definicją przeszkloną ścianę, a przedmiotowy przepis w świetle doktryny i orzecznictwa, znajduje jedynie zastosowanie do otworów okiennych, zgodnie ze sposobem pomiaru od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części, co w konsekwencji, skutkowało naruszeniem art. 35 ust. 1 i 3 P.b. poprzez błędne uznanie jakoby w dokumentacji projektowej nie zostały dochowane warunki określone w § 13 rozporządzenia, skutkujące wydaniem wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a. co ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podnosząc w pierwszej kolejności, że doszło do naruszenia § 3 ust. 11 rozporządzenia poprzez uznanie, że weranda wchodzi w zakres pomieszczeń pomocniczych. Wskazano również na § 4 ust. 2 rozporządzenia upatrując naruszenie tego przepisu poprzez uznanie, że weranda wchodzi w zakres pomieszczeń przeznaczonych na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Rozwijając te zarzuty naprowadzono, że WSA błędnie zakwalifikował werandę jako pomieszczenie pomocnicze, o jakim mowa w § 3 ust. 11 rozporządzenia. W konsekwencji błędnej wykładni nieprawidłowo przyjął, że do pomieszczenia tego mają zastosowanie przepisy wynikające z § 13 i § 60 rozporządzenia. Nie można też zdaniem skargi kasacyjnej uznać, że weranda jest pomieszczeniem przeznaczonym nawet na czasowy pobyt ludzi a więc pomieszczeniem, w którym przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. W przedmiotowej sprawie sporne pomieszczenie służy jedynie jako przejście pomiędzy ogrodem a dalszymi pomieszczeniami, ewentualnie jako pomieszczenie, w którym składowane są ubrania i inne przedmioty. Na wstępie zauważyć wypada, że zarówno § 3, jak i § 4 rozporządzenia nie mają ustępów, lecz składają się z punktów, odpowiednio punktu 11 i punktu 2. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tych jednostek redakcyjnych sformułowane zostały zarzuty. Dokonując zatem oceny zarzutu naruszenia § 3 pkt 11 oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia przypomnieć należy, że WSA odnosząc się do skargi podważającej m.in. prawidłowość ustalanego przez organy stanu faktycznego nie zgodził się z twierdzeniami, że "weranda" oznaczona w projekcie budowlanym domu Skarżącej numerem 20, jest pokojem. Jednocześnie, wobec braku legalnej definicji takiego pomieszczenia, posługując się definicją słownikową oraz orzecznictwem WSA wywiódł, że "pomieszczenie to należy zakwalifikować do kategorii pomieszczeń pomocniczych w ramach mieszkania, albowiem nie ulega wątpliwości, że weranda służy do celów komunikacji (to na werandzie znajduje się wyjście na ogród), jak również spełnia funkcję pomieszczenia wypoczynkowego". W konsekwencji, mając na uwadze dokonany w § 4 rozporządzenia podział pomieszczeń przyjął, że jest to pomieszczenie przeznaczone na czasowy pobyt ludzi. Przy takich ustaleniach WSA zawarł również konkluzję, że pomieszczenie to nie podlega regulacji z § 60 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie postawiła zarzutu naruszenia przepisów postępowania, którym podważono by stan sprawy, tj. opis pomieszczenia zwanego "werandą" oraz pełnionej przez pomieszczenie to funkcji. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych dokonanych przez organ a zaaprobowanych przez sąd (zob. np. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1255/10, LEX nr 952642, z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. II GSK 3689/15, LEX nr 2359730, czy z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 1360/15, LEX nr 2169771). Jak już wyżej wskazano, stan sprawy przyjęty przez WSA w zaskarżonym wyroku nie był kwestionowany, dlatego o błędnym zastosowaniu (subsumcji) prawa materialnego nie może być mowy. W ramach tej samej podstawy kasacyjnej wskazano także na naruszenie § 13 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną i rozszerzającą wykładnię i niezasadne przyjęcie, jakoby sporna weranda posiadała otwory okienne, a nie zgodnie z ustaloną przez sąd definicją przeszkloną ścianę. Podniesiono, że przedmiotowy przepis w świetle doktryny i orzecznictwa znajduje jedynie zastosowanie do otworów okiennych, zgodnie ze sposobem pomiaru od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części, co w konsekwencji. Powyższe skutkowało naruszeniem art. 35 ust. 1 i 3 P.b. poprzez błędne uznanie, jakoby w dokumentacji projektowej nie zostały dochowane warunki określone w § 13 rozporządzenia, skutkujące wydaniem wyroku. Jak już wyżej wskazano, zwalczenie ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Tymczasem skarga kasacyjna wskazując na przepis dotyczący sposobu dokonywania pomiaru przesłaniana (§ 13 ust. 2. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części) zmierza do zakwestionowania ustaleń, wedle których "weranda" ma okna. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia § 13 ust. 2 rozporządzenia nie może odnieść zamierzonego skutku. Reasumując, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.