IV SA/Wr 589/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Decyzją z [...] (nr [...]) Burmistrz P. odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – K. A. W toku wywiadu środowiskowego ustalono, że K. A. wymaga opieki ze względu na liczne schorzenia i niepełnosprawność. B. P. jest natomiast jedyną osobą, która może zająć się chorą. Strona zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na świadczoną opiekę. Wnioskodawczyni oświadczyła, że gdyby była w stanie podjęłaby pracę, jednak nie jest to możliwe z uwagi na stan zdrowia jej matki. Jako podstawę odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia powołano art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.). Wskazano, że w sprawie nie ma podstaw by przyjąć, iż niepełnosprawność podopiecznej strony powstała do chwili ukończenia przez nią 18. roku życia, ewentualnie w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W odwołaniu od tej decyzji strona (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w tym przepisie, pomimo że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł o niekonstytucyjności tego przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności. W uzasadnieniu odwołania argumentowano, że w świetle powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 17 ust. 1b utracił przymiot konstytucyjności w odniesieniu do przypadków osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, niż wynika to z regulacji ustawowej. Decyzją z [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, Kolegium, organ drugiej instancji) w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie zgodził się z argumentacją organu pierwszej instancji odnoszącą się do zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Wskazano, że uznanie tego przepisu za niezgodny z Konstytucją RP wyklucza ewentualność wydania rozstrzygnięcia na tej podstawie. W konsekwencji natomiast w sprawie niezbędne było dokonanie oceny przesłanek wymaganych dla przyznania świadczenia z pominięciem kryterium powstania niepełnosprawności. B. P. należy do grona osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Niewątpliwie natomiast podopieczna strony jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, który datuję się od 72. roku życia. Z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego z dnia 25 lutego 2021 r. wynika, że matka strony leczona jest na schorzenia przewlekłe (stan po usunięciu guza pachwiny lewej, niedowład lewej kończyny dolnej, stan po zerwaniu prawego ścięgna Achillesa (według karty leczenia szpitalnego zerwanie ścięgna miało miejsce w 1999 r.) z opadaniem stopy, obrzęki limfatyczne kończyn dolnych, nadciśnienie tętnicze, zmiany zwyrodnieniowe stawów). K. A. mieszka sama, zaś skarżąca sprawuje nad nią opieką przez około 5 godzin każdego dnia. Podopieczna nie jest osobą leżącą i porusza się przy pomocy balkonika. Samodzielnie korzysta z toalety (nie używa pampersów), samodzielnie spożywa posiłki i bez pomocy przyjmuje leki. We wszystkich innych czynnościach dnia codziennego wspomaga ją córka. Obwołując się do protokołu przesłuchania strony SKO wymieniło czynności, jakie strona podejmuje w ciągu tygodnia w ramach opieki nad matką. Mając na uwadze przytoczone ustalenia faktyczne organ drugiej instancji wskazał, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne wymaga natomiast sprawowania stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność rezygnacji z pracy zarobowej. Nie przysługuje ono zatem jedynie ze względu na fakt wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, iż Kazimiera Adamczuk wymaga permanentnej i ciągłej opieki ze strony córki. Podopieczna mieszka bowiem sama, a skarżąca nocuje u niej w miarę potrzeb, tj. zwykle parę razy w miesiącu. K. A. jest zatem w stanie funkcjonować samodzielnie przez kilka godzin dziennie. Ponadto zauważono, że pośród czynności pielęgnacyjnych wykonywanych przy podopiecznej większość nie ma charakteru ściśle opiekuńczego. Pomoc strony sprowadza się zatem w istocie do podejmowania czynności zazwyczaj dokonywanych w każdym gospodarstwie domowym, także więc i w takim, w którym domownicy pracują zarobkowo. Decyzja ostateczna SKO w L. została zaskarżona w całości przez stronę w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Kwestionowanej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez stronę w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, ze wskazaniem pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Na tej podstawie skarżąca wystąpiła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2) zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca wykonuje natomiast opiekę nad matką i przedsiębrane czynności uniemożliwiają jej podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę SKO we L. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kwestią sporną w sprawie jest zasadność odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z wykonywaną przez stroną opieką nad niepełnosprawną matką. Jedynie dla porządku należy na wstępie zaznaczyć, że Sąd w pełni podziela stanowisko organu drugiej instancji co do tego, że brak jest podstaw dla wydania w sprawie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten, jak trafnie zauważyło SKO, został bowiem uznany za niezgodny z Konstytucją RP w części, w jakiej uzależnia uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności. W konsekwencji natomiast w sprawie niezbędne było dokonanie oceny przesłanek wymaganych dla przyznania świadczenia i pominięcie kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Za okoliczność bezsporną w sprawie uznać należy fakt legitymowania się przez matkę strony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także to, że skarżąca opiekuje się K. A. Kwestią sporną pozostaje natomiast spełnienie w sprawie normatywnych przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tą regulacją, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu w sprawie koncentruje się wokół oceny, ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia hipotezę art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przy czym, za bezsporne uznać należy to, że na córce spoczywa obowiązek alimentacyjny względem matki, wobec czego skarżąca mieści się pojęciu "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny [...]" w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 215/19, LEX nr 2703652). Stanowiska stron różnią się co do spełnienia w sprawie przesłanki przedmiotowej, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r in fine, tj. czy zakres sprawowanej przez stronę opieki wyklucza jej możliwość podjęcia zatrudnienia. Zdaniem organu, opieka jaką wykonuje strona przy matce nie uzasadnia przyznania jej wnioskowanego świadczenia, albowiem zakres tej opieki nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. Konstatację organu Sąd w pełni podziela. Trafnie akcentuje bowiem organ w zaskarżonej decyzji, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 476/19, LEX nr 2723421). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. jako przesłankę, od spełnienia której zależy przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub niej pracy zarobkowej, wskazuje sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Sposób jej sprawowania nie został jednak określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym należy go rozpatrywać przez pryzmat celu regulacji związanej z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1032/11, LEX nr 1109020). Wskazać w tym miejscu należy, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, powinna natomiast odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką (których to, z uwagi na niepełnosprawność, nie jest ona w stanie sama sobie zapewnić), a swoją intensywnością i zakresem powinna stanowić zarazem obiektywną przeszkodę dla możliwości kontynuowania lub podjęcia pracy zarobkowej przez opiekuna. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy stosować zatem wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których opieka wyklucza możliwość podjęcia (lub wykonywania) jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Regulacja ta nie ma zatem zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z możliwością wykonywania pracy, czy podjęciem innej formy zarobkowania. Zasadnie w tym kontekście zwraca uwagę organ drugiej instancji, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę, ale za brak możliwości podjęcia – z tego tytułu – zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odnosząc poczynione uwagi do stanu faktycznego sprawy nie można nie zauważyć, co trafnie akcentuje organ drugiej instancji, że matka wnioskodawczyni, jakkolwiek jest osobą poruszającą się przy pomocy balkonika, to jednocześnie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w stopniu pozwalającym stronie na podjęcie zatrudnienia. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych w sprawie wynika bowiem, że K. A. porusza się samodzielnie, przy pomocy chodzika. Podopieczna przyznała także w toku przesłuchania, że samodzielnie korzysta z toalety, nie potrzebuje również pomocy przy spożywaniu posiłków i zażywaniu leków. Matka skarżącej wskazała, że córka zostaje z nią na noc jedynie w razie potrzeby, a czynności podejmowane przez stronę regularnie to przede wszystkim pomoc przy higienie osobistej, zakupie lekarstw, sprzątaniu mieszkania, przygotowywaniu posiłków i odzieży oraz przy rejestracji do lekarzy. Również sama skarżąca potwierdziła w toku przesłuchania, że nie spędza z podopieczną całego czasu, a około 5 godzin dziennie, w zależności od potrzeby. Stosownie do sytuacji zdarza się także, iż pozostaje z matką na noc. Więcej czasu strona spędza z matką w święta, czy też w razie konieczności odbycia wizyty lekarskiej. W protokole przesłuchania z 2 marca 2021 r. skarżąca przyznała ponadto, że jej matka nie jest osoba leżącą, nie wymaga pampersowania, zaś regularne, codzienne czynności opiekuńczo-pielęgnacyjne ograniczają się do przygotowywania posiłków (3 razy dziennie), zmywania naczyń (3 razy dziennie), ubierania/rozbierania (2 razy dziennie), podawania leków (3 razy dziennie) oraz masaży i smarowania maściami (raz dziennie). Pozostałe obowiązki wykonywane są z mniejszą częstotliwością, np. kąpiel, pranie, prasowanie i strzyżenie raz w tygodniu, sprzątanie co drugi dzień, wizyty w przychodni i rehabilitacja kilka razy w miesiącu (wedle potrzeby). W świetle tych ustaleń faktycznych, zgodzić się należy z organem drugiej instancji, że zakres czynności opiekuńczych, jakie wykonuje strona przy matce, przy odpowiedniej organizacji czasu, nie stanowi obiektywnej przeszkody w podjęciu przez stronę zatrudnienia. Nie kwestionując bowiem faktu, iż stan zdrowia K. A. strony wymaga stałej opieki, jednocześnie należy zauważyć, o czym była już mowa, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest sam fakt sprawowania opieki, ale taki stopień zaangażowania wnioskodawcy w pomoc osobie najbliższej, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Trafnie natomiast zauważyło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pośród czynności opisywanych przez stronę znaczna część (sprzątanie, pranie, przygotowywanie posiłków, czy zakupy) to obowiązki typowe dla każdego gospodarstwa domowego, w tym prowadzonego przez osoby wykonujące pracę zarobkową. Pośród czynności ściśle pielęgnacyjnych wymienić należy bowiem kąpiel podopiecznej (raz w tygodniu), strzyżenie (raz w miesiącu) ubieranie/rozbieranie (dwa razy dziennie) oraz masaż i smarowanie maściami (raz dziennie). Znamienne przy tym, że w uzasadnieniu skargi strona w zasadzie nie polemizuje z ustaleniami faktycznymi organu odwoławczego stwierdzając jedynie, że sprawowanie opieki nad matką uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Jak już zostało natomiast wskazane, przez niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny, obiektywny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zatem związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Sąd, podobnie jak organ orzekający w sprawie, takiego związku nie dostrzegł. Z jednej strony bowiem gros czynności wymienionych przez wnioskodawczynię, to zadania podejmowane powszechnie w ramach gospodarstw rodzinnych, bez względu na stan zdrowia i sprawność domowników (zakupy, pranie, prasowanie, porządki). Z drugiej zaś, spory zakres samodzielności podopiecznej (która bez pomocy osoby trzeciej załatwia potrzeby fizjologiczne, spożywa posiłki i wykonuje podstawowe czynności higieniczne) pozwala przyjąć, że K. A. sporą część dnia może spędzić bez asysty opiekuna. Sama skarżąca przyznała zresztą w toku przesłuchania, że zwykle czynności pielęgnacyjne zajmują około 5 godzin. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika zatem, by istniał adekwatny związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez stronę z zatrudnienia, a świadczeniem czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych przy niepełnosprawnej matce. O ile bowiem nie ulega wątpliwości, że K. A. wymaga pomocy przy czynnościach dnia codziennego, o tle jednak zakres tych czynności oraz stopień samodzielności podopiecznej nie dają podstaw do stwierdzenia, że obecność opiekuna jest niezbędna w takim zakresie i przy takim zaangażowaniu, które wyklucza możliwość zarobkowania, względnie prowadzi do wniosku o konieczności porzucenia zatrudnienia. Dlatego też konstatację organu odwoławczego, iż sam zakres opieki nad matką nie stanowi przeszkody dla podjęcia przez stronę zatrudnienia Sąd uznał za prawidłową w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dodatkowo należy zauważyć, że jak wynika z akt sprawy, matka strony ma jeszcze syna, który mieszka w G. W tym miejscu godzi się podnieść, że obowiązek alimentacyjny dzieci wobec rodziców wyczerpuje się nie tylko poprzez osobistą opiekę, ale i także poprzez opłacenie opiekuna na zasadach wolnorynkowych. Odrębnego zaznaczenia wymaga, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy, w rozumieniu § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027,), które określa standardy w zakresie kwalifikowania m.in. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby takiej osoby w zakresie opieki, może natomiast wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie przez wnioskodawczynię pozostają ze sobą w związku, i takiej właśnie, trafnej oceny dokonało w sprawie SKO. Stanowisko organu nie stoi zatem w sprzeczności z treścią orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...], albowiem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ ma obowiązek ustalić, czy zakres opieki stanowi faktyczną przesłankę rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna. Opieka ta nie musi być sprawowana nieustanie przez całą dobę, jako że sposób jej wykonywania jest uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Opieka powinna być natomiast wykonywana zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności i mieć charakter opieki długotrwałej lub stałej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1192/20 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19, dostępne na stronie - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz stanowić obiektywną przeszkodę do podjęcia zatrudnienia przez opiekuna lub stanowić powód rezygnacji przez niego z zatrudnienia. Przyjmując zatem bez polemiki treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności K. A. organ drugiej instancji trafnie zbadał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zakresem zależności podopiecznej od pomocy osób trzech a faktem niepodejmowania/rezygnacji z zatrudnienia przez stronę. Przedstawione przez organ odwoławczy wnioski w tym zakresie uznać należy za trafne i wysnute na podstawie kompleksowe, rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co nie pozwala uznać twierdzeń skargi za zasadne. Końcowo godzi się dodać podnieść, że w przypadku zmiany stan faktycznego sprawy strona może złożyć nowy wniosek w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kierując się przedstawioną argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., wywiedzioną w sprawie skargę w całości oddalił.