II OSK 1788/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Chełmskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Lu 159/18 w sprawie ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Chełmskiego w przedmiocie wyrażenia zgody na zalesienie gruntów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Lu 159/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w pkt I stwierdził że Starosta Chełmski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...]; w pkt II stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Chełmskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...]; w pkt IV wymierzył Staroście Chełmskiemu grzywnę w kwocie 2000 zł; w pkt V przyznał od Starosty Chełmskiego na rzecz M. G. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł; w pkt VI zasądził od Starosty Chełmskiego na rzecz M. G. kwotę 100 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Chełmski zaskarżając wyrok w części, w zakresie pkt I, II, IV, V i VI. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na błędnym przyjęciu, że Starosta Chełmski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...], w sytuacji, gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków, zaś w przedmiotowej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania; 2. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na błędnym przyjęciu, że Starosta Chełmski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...] i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków, zaś w przedmiotowej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania, a tym bardziej do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; 3. art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o okoliczności, które były już rozstrzygane w postępowaniu WSA w Lublinie toczącym się pod sygn. akt II SAB/Lu 69/17 i co do których zapadł już prawomocny wyrok w powyższej sprawie, w związku z czym nie powinny one w ogóle być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu, gdyż istnieje co do nich powaga rzeczy osądzonej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zmianę zaskarżonego wyroku w części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skarg kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że podane w podstawie kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 1, art. 149 § 1a i art. 171 w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 § 2 p.p.s.a. odnoszą się do oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ z wniosku skarżącego w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów nienadających się do produkcji rolnej w części działek nr [...] i [...]. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził w wyroku, że Starosta Chełmski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu wyroku właściwą interpretację pojęcia przewlekłość postępowania administracyjnego, wychodząc z definicji zawartej w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą przewlekłość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest niezbędne do załatwienia sprawy. Opierając się na utrwalonym orzecznictwie Sąd wskazał m.in., że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ występuje wówczas, gdy będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, bądź czynności pozornych. Innymi słowy chodzi o opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działania organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Sąd Wojewódzki odnosząc się do przewidzianego w art. 149 § 1a p.p.s.a. pojęcia rażącego naruszenia prawa wyjaśnił, że występuje ono w przypadkach, gdy przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów wyznaczonych na załatwienie sprawy jest znaczne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zaznaczyć warto, że kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego jako zwykłe naruszenie. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Mając na uwadze całokształt sprawy należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że o zasadności zarzutu przewlekłości postępowania w sprawie w części odnoszącej się działek nr [...] i [...] przesądziło w pierwszej kolejności podjęcie wadliwej, zupełnie zbędnej z punktu widzenia prawidłowego zakończenia postępowania decyzji Starosty z [...] lipca 2018 r., umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z 1998 r. (w odniesieniu do wszystkich trzech działek). Zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał, że całkowicie chybiona była powołana w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia argumentacja organu, który wywodził, że wniosek z 1998 r. został ostatecznie załatwiony pismem Starosty z 10 marca 2003 r. Niezależnie od faktu, że wadliwość rozstrzygnięcia i argumentacji Starosty potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, które w wyniku odwołania skarżącego uchyliło decyzję Starosty (decyzja Kolegium z [...] września 2018 r.), to z punktu widzenia oceny przewlekłości postępowania, jeszcze istotniejsze było to, że argumentacja ta pozostawała w całkowitej sprzeczności z treścią prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2013 r. (II SA/Lu 179/13), z 28 czerwca 2016 r. (II SA/Lu 174/16), a także z 27 marca 2018 r. (II SA/Lu 1265/17), którymi uchylono poprzednie wadliwe rozstrzygnięcia merytoryczne organów. W wyrokach tych Sąd Wojewódzki jednoznacznie wskazywał na konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wszystkie wytyczne co do dalszego postępowania wyrażone w tych orzeczeniach, wiążące organ z mocy art. 153 p.p.s.a., wskazywały na konieczność podjęcia czynności zmierzających do weryfikacji przesłanek decydujących o kierunku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że umorzenie postępowania w odniesieniu do działek nr [...] i [...], z taką argumentacją, jaką podano w decyzji z [...] lipca 2018 r. stanowiło rażące naruszenie wskazań zawartych, w poprzednich, prawomocnych wyrokach WSA, a w rezultacie niepotrzebnie przedłużyło postępowanie. Ponadto Sąd Wojewódzki słusznie zaakcentował, że wprawdzie oceniał przewlekłość postępowania według stanu zaistniałego po wyroku z dnia 27 marca 2018 r. II SA/Lu 1265/17, to jednak nie mógł pominąć faktu, że sprawa jest rozpatrywana przeszło 20 lat. Dla dokonania właściwej oceny działań organu w analizowanym okresie niezbędne było uwzględnienie wcześniejszego przebiegu postępowania, a w szczególności wyroków, które determinowały kierunek orzekania w sprawie. Natomiast zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że ocena Sądu Wojewódzkiego dotycząca celowości powołania dowodu z opinii biegłego wykraczała poza przedmiot sprawy, nie miało to jednak istotnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W rezultacie trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że nie można było znaleźć usprawiedliwienia dla obranego sposobu działania Starosty w niniejszej sprawie. Trudno natomiast przyznać rację organowi, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że przez cały okres trwania przedmiotowego postępowania, jak również po wydaniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 marca 2018 r. zmierzał do możliwie jak najszybszego zakończenia sprawy. Przedstawiając taką argumentację organ pomija jednak okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 września 2017 r. II SAB/Lu 69/17, oceniając przebieg całego postępowania w niniejszej sprawie stwierdził, że Starosta Chełmski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa. W takich okolicznościach sprawy nie było podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. Jako niezasadny należało uznać również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 171 w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o okoliczności, które były już rozstrzygane w postępowaniu WSA w Lublinie toczącym się pod sygn. akt II SAB/Lu 69/17. Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył w zaskarżonym wyroku, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, ze względu na zakres przedmiotu zaskarżenia wyznaczony skargą oraz późniejszymi pismami procesowymi skarżącego z dnia 27 listopada 2018 r. i 22 stycznia 2019 r. Skarżący jednoznacznie doprecyzował skargę, wnosząc o zbadanie i stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie wniosku skarżącego, po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17. Sąd w takich właśnie granicach sprawę rozstrzygnął, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.