II SA/Sz 806/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE 1. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2022 r. M. H. r. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), zwróciła się do Burmistrza B. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. 2. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. Organ I instancji orzekł o odmowie przyznania ww świadczenia. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r., działając na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615), orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu Organ analizował, czy zachodzi korelacja między rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia bądź jego niepodejmowaniem a celem, jakim jest konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem i uwypuklił, że w sytuacji Skarżącej nie można mówić o zrezygnowaniu z zatrudnienia ze względu na konieczność zapewnienia opieki ojcu, bowiem sprawowana opieka nie ma charakteru tego rodzaju, żeby zmuszała Skarżącą do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Takie czynności jak gotowanie, sprzątanie, robienie zakupów, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycji Skarżącej. 4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia, Skarżąca, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie W uzasadnieniu skargi wskazała na naruszenia: - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i nie podejmuje żadnej pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad ojcem oraz że zakres tej opieki nie ma charakteru opieki stałej, - art. 136 § 1 K.p.a., art. 79a K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu postepowania uzupełniającego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego charakteru opieki nad ojcem oraz przyczyn rezygnacji z zatrudnienia a także zaniechanie wskazania zależnych od Skarżącej przesłanek przyznania świadczenia, - art. 80 K.p.c. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów na okoliczność konieczności sprawowania opieki stałej nad ojcem, rozpoczęcia tej opieki w grudniu 2021 r. po śmierci mamy oraz o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu szeroko odniosła się do wskazanych naruszeń zaznaczając, że do śmierci mamy ojciec mieszkał z żoną, oboje wzajemnie się wspierali i to mama sprawowała opiekę nad ojcem otrzymując z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne od roku 2015. Po śmierci mamy Skarżąca podjęła się opieki nad ojcem i nie mogła połączyć jej z zatrudnieniem, które musiała przerwać z uwagi na dezorganizację pracy w związku z koniecznością zapewnienia ojcu opieki. 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. 6. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu jawnym, rozprawa prowadzona była w trybie zdalnym, czyli przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku na podstawie art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązania związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej. 7. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy zdaniem Organu II instancji brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad ojcem a niepodejmowaniem bądź rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą. 10. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zatem, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia kompensacyjnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 8. Zacytowane przepisy określają przesłanki, których wystąpienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a. wyznacza zaś kolejność uprawnionych. Z treści cytowanych unormowań wynika jednoznacznie, że ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek alimentacyjny wynika ze szczególnej więzi prawnej łączącej krewnych i małżonków. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przy czym zgodnie z przepisami k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (por. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). W myśl zaś art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten wskazuje kolejność zobowiązanych do alimentacji oraz wymienia stany faktyczne uzasadniające powstanie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności. 9. Rozpatrując wniosek Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Organ odwoławczy uznał, iż wnioskowane świadczenie jej nie przysługuje, bowiem nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Wnioskodawcę a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że ojciec Skarżącej jest osobą schorowaną, i ze względu na całkowitą utratę wzroku wymaga stałej opieki osób trzecich, tę opiekę zaś zapewnia mu córka - Skarżąca. W tym miejscu Sąd wskazuje, że nie ma potrzeby szerszej analizy wątku zakresu czynności wykonywanych przez Skarżącą w ramach opieki nad ojcem, gdyż jest to ściśle powiązane z informacjami uzyskanymi w wywiadzie i potwierdzone konkluzją pracownika socjalnego, że Skarżąca sprawuje stałą, faktyczną i należytą opiekę nad ojcem. Także szerszego odniesienia się nie wymaga bezsporny stan zdrowia ojca Skarżącej, potwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz z wymogiem stałej opieki innej osoby i niemożnością samodzielnej egzystencji oraz dokumentacja dołączona do skargi. 10. Sąd zauważa, że konieczność nie tyle towarzyszenia ojcu w codziennych czynnościach ale wykonywania ich częściowo za niego całodobowo wskazuje, że Skarżąca musi sprawować nad ojcem opiekę stałą. Ze względu na śmierć dotychczasowej opiekunki – żony (matki Skarżącej), całkowitą utratę wzroku oraz orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane ojcu na stałe, także nie budzi wątpliwości, że nie ma kto się nim zająć i jego stan nie będzie się polepszał. Nie może Skarżąca zatem, niejako per se podjąć zatrudnienia w tych okolicznościach. Poza tym, Skarżąca była osobą aktywną zawodowo co bezspornie wynika ze świadectwa pracy, zaś na okres przypadający na śmierć mamy w świadectwie widnieje adnotacja – opieka nad chorym członkiem rodziny, trudno zatem nie zauważyć korelacji czasowej: Skarżąca podjęła opiekę nad ojcem gdy zabrakło matki. Stan zdrowia niepełnosprawnego i zakres czynności z tym związanych, dają podstawę do oceny, że stan zdrowia ojca nie pozwalał na kontynuację zatrudnienia. 11. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia cytowanego przepisu nie budzi wątpliwości. Nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Sąd wskazuje jednak, że w sprawie z uwagi na ścisłą korelację czasową zakończenia zatrudnienia przez Skarżącą z podjęciem opieki nad ojcem nie budzi wątpliwości wystąpienie obu przesłanek – zarówno rezygnacji z zatrudnienia jak i niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki i to jest okolicznością wystarczającą do spełnienia przesłanki przyznania świadczenia, wymaganej przez normę art. 17 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 1 kwietnia 2022 r. zaraz po ustaniu zatrudnienia, w tym czasie ojciec legitymował się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niezdolnych samodzielnej egzystencji. Skarżąca od listopada 2021 r., od śmierci matki nieprzerwanie sprawuje nad ojcem opiekę, której zakres, w związku z wiekiem i licznymi chorobami wyklucza zdaniem Sądu, możliwość podjęcia zatrudnienia. W sprawie została zatem spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest rezygnacja z pracy i niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. 12. Dodatkowym argumentem przemawiającym na korzyść Skarżącej jest fakt pobierania przez poprzedniego opiekuna osoby niepełnosprawnej (matkę Skarżącej) świadczenia pielęgnacyjnego, stąd dziwi odmienne stanowisko Organu wyrażone do innego opiekuna w związku z tym samym podopiecznym. 13. Podsumowując: Sąd stwierdził, że Organ II instancji niewłaściwie ocenił, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organ dopuścił się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. 14. Końcowo dodać należy, że w ocenie Sądu w badanej sprawie Organ odwoławczy przedstawił prawidłową i powszechnie przyjętą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnię art. 17 ust. ust. 1b u.ś.r. i prawidłowo przyjął, iż po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, organy administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, winny badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Słusznie tym samym Organ odwoławczy uznał, iż wskazana przez Organ I instancji okoliczność, tj. wiek powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie mógł stanowić postawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. 15. Stąd w ocenie Sądu w realiach badanej sprawy należy uznać, iż Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia oraz nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rzeczą Organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku Skarżącej i odwołania, z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).