I GSK 416/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Świnoujściu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 607/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świnoujściu na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z dnia 3 grudnia 2019 r., nr XXII/166/2019 w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność Rozdziału V "Reklamacje" Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Świnoujściu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr XXII/166/2019 Rady Miasta Świnoujście z dnia 3 grudnia 2019 r. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 607/20 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Świnoujściu na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z dnia 3 grudnia 2019 r. nr XXII/166.2019 w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Gminy Miasto Świnoujście w części dotyczącej przepisu zawartego w rozdziale V zatytułowanym "Reklamacje" Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Świnoujściu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Na podstawie przepisu § 10 ww. uchwały wchodzi ona w życie 14 dni po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 maja 2020 r. Uchwała została opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 10 stycznia 2020 r. pod poz. 230. Zaskarżonemu przepisowi skarżący zarzucił naruszenie art. 13b ust. 4 i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470; dalej: ustawa o drogach publicznych, dalej: u.d.p.), które zawierają upoważnienie do ustalenia przez radę gminy (radę miasta) stref płatnego parkowania, wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu jej poboru, natomiast nie zawierają upoważnienia do stanowienia przepisów dotyczących trybu badania zasadności egzekwowania opłaty dodatkowej. Tryb wniesienia środka zaskarżenia wynika natomiast z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.) i dotyczy zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 15 § 1 tej ustawy, organ gminy jako wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, może przesłać pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie skargi. W ocenie organu, wskazane przepisy uchwały nie sprzeciwiają się temu, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa. Uchwała wskazuje wyraźnie, że reklamacja może dotyczyć zasadności wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej, czyli kwestii organizacyjno-technicznych, wiążących się ściśle z jej pobraniem, co może wynikać z wadliwości wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej, która może dotyczyć nie tylko stwierdzenia faktu postoju w strefie płatnego parkowania bez nieopłaconego postoju lub ponad opłacony czas, lecz również innych informacji, a także kwestii formalnych. Postępowanie reklamacyjne poprzedza zatem pobranie opłaty w sposób dobrowolny przez osobę zobowiązaną. Dopiero brak uiszczenia opłaty aktualizuje konieczność realizacji obowiązku o charakterze pieniężnym na podstawie przepisów u.p.e.a. Ponadto, z chwilą doręczenia upomnienia, powstają u zobowiązanego koszty upomnienia, które podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. W ocenie organu, przyjęta przez skarżącego konstrukcja prawna, uniemożliwiająca w zasadzie jakiekolwiek wcześniejsze zajęcie stanowiska przez zobowiązanego, nawet pomimo wadliwości wystawionego dokumentu, powoduje obciążenie go kosztami upomnienia, co może godzić w prawo obywatela do dobrej administracji, przewidziane w prawie Unii Europejskiej. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w kwestii ustanowienia strefy płatnego parkowania podstawa prawna do takiego działania - poza uregulowaniami konstytucyjnymi - określona została w przepisach art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz w przepisach art. 13b ust. 3 - ust. 5 i w art. 13f ust. 2 u.d.p. Ze szczegółowej regulacji prawnej dotyczącej tej materii wynika, że rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (art. 13f ust. 2). Należy wywieść z tej regulacji prawnej wniosek, że kwestia sposobu pobierania opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie, pozostawiona została organowi do swobodnego określenia, oczywiście poza kwestiami już uregulowanymi w samej ustawie o drogach publicznych, czyli w przepisach art. 13f ust. 3 - ust. 5, które to regulacje określają podmiot właściwy do pobierania opłaty dodatkowej (zarząd drogi lub zarządca drogi) oraz obowiązki tego podmiotu związane z ochroną danych osobowych, czy też w innych aktach prawnych, np. w art. 40d ust. 2 u.d.p., który stanowi, że opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 88/10 uznał, że do stwierdzenia obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej za parkowanie nie jest konieczne wydanie aktu administracyjnego, wiążąco konkretyzującego ten obowiązek. Przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, prowadzi do stwierdzenia, że zrealizowanie się przesłanek decydujących o powstaniu obowiązku musi ustalić wierzyciel tego obowiązku, a następnie powinien on przystąpić do jego egzekwowania, zgodnie z art. 6 u.p.e.a. W takim przypadku wierzyciel przesyła zobowiązanemu upomnienie, a gdy ten, pomimo upomnienia, nie wykona obowiązku, wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji administracyjnej. Zatem, w sytuacji, w której właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Zatem możliwość weryfikacji opłaty dodatkowej mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty i leży w interesie adresata działań administracji, który w taki sposób może uniknąć egzekucji, wyjaśniając w postępowaniu reklamacyjnym kwestię nieistnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty. Stanowisko to znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto, przesłanką ustawową do obciążenia opłatą dodatkową parkujących pojazdy w strefie płatnego parkowania jest obiektywny fakt postoju bez opłaty, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nieumieszczenia dowodu jej uiszczenia. Właściwy organ może zatem i powinien dokonywać ustaleń umożliwiających ocenę, czy kierujący był zobligowany do uiszczenia opłaty podstawowej i czy opłata ta została uiszczona, czy też nie i czy należna jest w związku z tym opłata dodatkowa. Zatem, nie jest uzasadnione pozbawianie właściwego organu prawa do oceny kwestii powstania obowiązku uiszczenia opłaty przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, w sytuacji gdy organ stwierdza, że stan faktyczny kształtuje się w sposób wykluczający powstanie należności z tytułu opłaty dodatkowej, uzasadnione jest, aby nie inicjował on postępowania egzekucyjnego. Przemawiają za tym zarówno argumenty ekonomiczne, związane z kosztami działalności organu i kosztami egzekucyjnymi, jak i społeczne, związane z zaufaniem obywateli do organów władzy publicznej (por. powołany już wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 714/19, przywołany także w skardze). W ocenie sądu, tryb reklamacyjny uchwalony w załączniku nr 1 do uchwały w rozdziale V zatytułowanym "Reklamacje" - przewidujący, że: "Kierujący lub właściciel pojazdu, kwestionujący zasadność wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej, może złożyć reklamację w terminie 7 dni (kalendarzowych), liczonych od dnia następnego po: - wystawieniu dokumentu opłaty dodatkowej i umieszczeniu go pod wycieraczką przedniej szyby pojazdu, albo - doręczeniu wezwania (jeżeli wcześniej reklamacja nie była wnoszona). Złożenie reklamacji zawiesza obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej do czasu uzyskania odpowiedzi. Reklamacje należy wnieść pisemnie do Prezydenta Miasta Świnoujście." - nie narusza zarzucanych w skardze przepisów ani nie wykracza poza delegację ustawową określoną w ww. przepisach art. 13b ust. 4 i art. 13f ust. 2 u.d.p. Sąd I instancją zgodził się z argumentacją organu, że przyjęta przez skarżącego konstrukcja prawna, uniemożliwiająca w zasadzie jakiekolwiek wcześniejsze zajęcia stanowiska, nawet pomimo zgłaszanej wadliwości wystawienia dokumentu opłaty, może godzić w prawo obywatela do dobrej administracji przewidziane w prawie Unii Europejskiej, jak stanowi bowiem przepis art. 41 Prawa do dobrej administracji Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C z dnia 14 grudnia 2007 r.), każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii (ust. 1). Prawo to obejmuje: a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację (ust. 2). Rozwiązanie przyjęte w rozdziale V załącznika nr 1 do uchwały wpisuje się zatem w pełni w założenia stanowienia prawa miejscowego w sposób uwzględniający prawnie chronione interesy obywateli. Prokurator Rejonowy w Świnoujściu wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Prokurator zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 13b ust. 4 w zw. z art. 13f ust. 2 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w pojęciu "sposób pobierania opłaty", o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. mieści się upoważnienie do ustalenia przez organ gminy trybu reklamacyjnego w sytuacji kwestionowania prawidłowości wezwania do uregulowania opłaty dodatkowej naliczonej za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozstrzygnięcia określonego w rozdziale V o tytule "Reklamacje" Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Świnoujściu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Miasta Świnoujście nr XXII/166/2019. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta Świnoujście wniosła o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Świnoujście w zakresie regulacji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w Świnoujściu złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w odpowiedzi na skargę kasacyjną oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały stwierdził, że uchwała ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że regulacje prawne zawarte w przepisach art.13b ust. 3- ust. 5 i w art. 13f ust. 2 u.d.p., a także w art. 40 ust. 1 u.s.g., zawierają upoważnienie do samodzielnego regulowania przez jednostki samorządu terytorialnego kwestii sposobu pobierania opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w tym kwestie związane z ustaleniem trybu odwoławczego stosowanego do opłaty dodatkowej. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. podmiot korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Z kolei stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty oraz sposób jej pobierania, z tym, że wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 złotych (art. 13f ust. 2 u.d.p.). W związku z powyższym należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje się, że z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Natomiast użycie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych sformułowania: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia: 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 767/16; 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1859/11; 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1816/12; 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2783/15). Tak więc przyjęcie poglądu, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do wniosku, że w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej oraz opłaty dodatkowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Ponadto należy zauważyć, że biorąc pod uwagę treść art. 13f ust. 1-3 u.d.p. oraz art. 40d ust. 2 u.d.p. zasadnym jest twierdzenie, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa to przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu nieistnienia obowiązku czy błędu co do osoby zobowiązanego - art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 767/16, uchwała SN z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III CZP 88/10). Z konstrukcji art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Należy zwrócić uwagę, że z postanowień rozdziału V Załącznika nr 1 do Uchwały Nr XXII/166/2019 Rady Miasta Świnoujście z dnia 3 grudnia 2019 r. wynika, że kierujący lub właściciel pojazdu kwestionując zasadność wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej, może złożyć reklamację. Złożenie reklamacji zawiesza obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej do czasu uzyskania odpowiedzi. Oznacza to, że reklamacja uruchamia postępowanie wyjaśniające w zakresie zasadności obciążenia opłatą dodatkową. Z całą pewnością czynności te nie mają charakteru "czynności technicznych" pozwalających na opłacenie parkowania w strefie, a zatem nie mieszczą się w zakresie ustawowego upoważnienia do określenia "sposobu pobierania opłaty". Zbieżne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 1556/16 z dnia 4.11.2016 r. W tym stanie rzeczy nie jest zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na dopuszczalność ukształtowania w akcie prawa miejscowego trybu odwoławczego od nałożenia opłaty dodatkowej w oparciu o wskazane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że regulacje prawne zawarte w Rozdziale V Załącznika nr 1 do Uchwały Nr XXII/166/2019 Rady Miasta Świnoujście z dnia 3 grudnia 2019 r. w istotny sposób naruszają wskazane wyżej przepisy prawa- ustawy o drogach publicznych, bowiem wprowadzają opisany wyżej tryb odwoławczy w sytuacji, gdy obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa (w wyniku nieuiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania), a co za tym idzie brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego czy wyjaśniającego, które uzasadniałoby tworzenie tego typu regulacji prawnych (zob. też wyrok NSA z dnia 16.09.2021, sygn. akt II GSK 1012/21). Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, podniesione w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji okazały się zasadne. W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, którą w świetle przedstawionych argumentów należało uwzględnić i orzec na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.