II GSK 908/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie Marzenna Zielińska NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. C. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt VI SAB/Wa 8/10 w sprawie ze skargi P. T. C. Spółki z o.o. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej w przedmiocie przekazania odwołania do sądu powszechnego w sprawie usług telekomunikacyjnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny W. odrzucił skargę P. T. C. Sp. z o.o. w W. (dalej: PTC, Spółka) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) w przedmiocie przekazania odwołania do sądu powszechnego oraz zwrócił skarżącej Spółce 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu 26 lutego 2010 r. PTC złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. za pośrednictwem Prezesa UKE skargę na bezczynność tego organu w zakresie przekazania do sądu powszechnego odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. dotyczącej ustalenia wysokości opłaty z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w zakresie stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych oraz zobowiązania Spółki do przedstawiania uzasadnienia wysokości tych stawek w oparciu o ponoszone koszty. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając odrzucenie skargi na wstępie stwierdził, że jej przedmiotem jest bezczynność Prezesa UKE w zakresie nieprzekazania przez ten organ odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Następnie WSA wyjaśnił, że jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej jako: Pt), Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 25 ust. 4, w drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty. Według art. 40 ust. 2 ustawy operator, na którego został nałożony obowiązek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty. W celu oceny prawidłowości wysokości opłat stosowanych przez operatora, o których mowa w ust. 1, Prezes UKE może uwzględnić wysokości opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych (art. 40 ust. 3 Pt). W przypadku gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat (art. 40 ust. 4 Pt). Taki charakter ma decyzja Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2009 r., nakładając na Spółkę między innymi obowiązek dostosowania opłat z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej. Jak podał Sąd I instancji, art. 40 Pt przewiduje nakładanie na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązku ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, a także możliwość dalszej ingerencji Prezesa UKE w proces cenotwórczy. Dalej WSA wywiódł, że przekazanie przez Prezesa UKE odwołania od własnej decyzji wraz z aktami sprawy do sądu powszechnego nie następuje przez wydanie decyzji bądź postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1–3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a./), lecz przez inną czynność. Aby jednak czynność ta mogła być zaliczona do "innych czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegających kognicji sądów administracyjnych, musi być podjęta w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej i dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W związku z powyższym podstawową przesłanką, warunkującą uznanie aktu lub czynności za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest uznanie go za akt z zakresu administracji publicznej. W sytuacji gdy administracja publiczna wykonuje swoje zadania lub kompetencje w formach niewładczych, tj. w formach cywilnoprawnych, to ten zakres działania administracji publicznej nie jest objęty właściwością sądów administracyjnych. Oznacza to, że podstawowym kryterium dla ustalenia właściwości sądów administracyjnych jest kryterium wykonywania kompetencji w formach władczych. Podsumowując WSA podał, że przekazanie przez Prezesa UKE odwołania od jego decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 47959 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) nie jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., której niedokonanie daje stronie składającej odwołanie prawo do skargi do sądu administracyjnego na bezczynność określoną w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy (uchwała NSA z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. II GPS 6/09). Tym samym sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej bezczynności organu w sprawie cywilnej i podjęcia żądanych przez skarżącą działań w oparciu o art. 149 p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd I instancji orzekł, powołując w podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła PTC, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w zakresie niemieszczącym się w granicach sprawy oraz art. 58 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji w której WSA mylnie zidentyfikował przedmiot skargi PTC; 2) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 47959 § 2 k.p.c., poprzez uniemożliwienie sądowej kontroli bezczynności Prezesa UKE w zakresie uchylenia albo zmiany zaskarżonej do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzji w całości lub w części poprzez wydanie nowej decyzji w sprawie; II. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) poprzez nieprzeprowadzenie kontroli działania Prezesa UKE w zakresie objętym skargą PTC. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej Spółka podała, że WSA w ogóle nie rozpoznał skargi, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie, który nie był nią objęty, a tym samym nie mieścił się w ogóle w granicach rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Wskutek błędnego przyjęcia, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie przekazania akt administracyjnych do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, WSA nie przeprowadził kontroli bezczynności Prezesa UKE w zakresie wydania decyzji uchylającej w trybie samokontroli. Tym samym WSA naruszył przepisy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 47959 § 2 k.p.c. Gdyby tego rodzaju kontrola została przeprowadzona WSA wydałby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, zamiast odrzucić skargę PTC. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Za trafne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w myśl art. 138 p.p.s.a. sentencja wyroku (poprzez art. 166 p.p.s.a. także sentencja postanowienia) powinna zawierać m.in. oznaczenie przedmiotu zaskarżenia. Na sentencję składa się komparycja oraz rozstrzygnięcie sprawy. W komparycji powinien być określony przedmiot zaskarżenia, który winien być tak zindywidualizowany, aby nie było wątpliwości jakiego aktu bądź jakiego rodzaju bezczynności dotyczy sprawa. Przepis art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. wskazuje z kolei, iż sąd może z urzędu sprostować w wyroku (poprzez art. 166 p.p.s.a. także w postanowieniu) niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Z tego ostatnio wymienionego przepisu wynika, że oczywistość omyłki czy też niedokładności, np. co do przedmiotu zaskarżenia określonego w komparycji postanowienia, musi wynikać z treści orzeczenia w sposób pozwalający na natychmiastowe jej rozpoznanie. Pojęcie oczywistej omyłki nie dotyczy więc ani przeoczenia, jakiego sąd się dopuścił przy rozstrzygnięciu sprawy, ani niezgodności sentencji z następnie sporządzonym uzasadnieniem (J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Lexis Nexis, W-wa 2008, Wyd. 3, s. 395). Z kolei z uregulowań zawartych w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. wynika, że przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zatem, aby sąd mógł przejść do kontroli legalności zaskarżonej bezczynności organu, musi w sposób precyzyjny zindywidualizować przedmiot zaskarżenia i na tej podstawie wpierw rozstrzygnąć czy jest właściwy do rozpoznania danej sprawy. Przenosząc powyższe rozwiązania na grunt niniejszej sprawy przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji odrzucając skargę uznał, iż dotyczy ona: "bezczynności Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie przekazania odwołania do sądu powszechnego". Taki zakres przedmiotu zaskarżenia w tej sprawie wynika nie tylko z komparycji postanowienia Sądu I instancji, ale także z jego uzasadnienia. Na wstępie pisemnych motywów zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wprost stwierdził, że "W dniu (...) złożyła (...) skargę na bezczynność tego organu w zakresie przekazania do sądu powszechnego odwołania od decyzji...". Także w dalszej części swoich rozważań WSA w W. podkreślił, że przedmiotem skargi jest "bezczynność Prezesa UKE w zakresie nieprzekazania przez ten organ odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów". Identyczne stwierdzenia znajdują się w pozostałych fragmentach uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w których Sąd I instancji ostatecznie wywodzi, że: "Przekazanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej odwołania od jego decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 47959 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego nie jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, której niedokonanie daje stronie składającej odwołanie prawo do skargi do sądu administracyjnego na bezczynność określoną w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. II GPS 6/09)". Do tego rodzaju bezczynności odnosi się oczywiście sentencja uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. II GPS 6/09 (opubl. ONSAiWSA 2010, nr 4, poz. 46). Rzecz jednak w tym, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez P. T. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie dotyczyła "bezczynności Prezesa UKE w przedmiocie przekazania odwołania do sądu powszechnego", jak to przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, lecz "bezczynności Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie przeprowadzenia samokontroli i wydania decyzji uchylającej decyzję Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]". Również treść wniosków sformułowanych w skardze wskazuje, że jej przedmiotem nie jest bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do sądu powszechnego lecz bezczynność w zakresie przeprowadzenia samokontroli i wydania decyzji. Analiza akt sądowych w sposób niebudzący wątpliwości dowodzi, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie czyniła zadość warunkom określonym w art. 57 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wskazując przedmiot zaskarżenia na tyle precyzyjnie, że można go było zindywidualizować tak, aby nie było wątpliwości jakiego zakresu bezczynności organu skarga dotyczy. Jednocześnie stwierdzić należy, że analiza akt sądowych oraz zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie była sprawa, której dotyczyła skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Zarówno oznaczenie przez Sąd I instancji przedmiotu zaskarżenia w komparycji postanowienia, jak i jednoznaczne stwierdzenie sformułowane w uzasadnieniu tego orzeczenie, nie dawały też podstawy do przyjęcia, iż w istocie rzeczy przedmiot zaskarżenia w tej sprawie był tożsamy z tym określonym w skardze wniesionej do WSA w W. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. co do sprostowania niedokładności w oznaczeniu przedmiotu zaskarżenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że sprawa, której dotyczyła skarga z dnia 26 lutego 2010 r., nie była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozstrzygnął o innym przedmiocie zaskarżenia, nieobjętym skargą wniesioną w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny z tych zatem przyczyn zobligowany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia w zaskarżonym postanowieniu nie była bezczynność Prezesa UKE w zakresie samokontroli i wydania decyzji uchylającej decyzję Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2009 r., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do zajęcia stanowiska w tej kwestii. Dopiero Sąd I instancji ponownie rozstrzygając w sprawie musi prawidłowo określić przedmiot zaskarżenia i rozstrzygnąć co do tego, czy skarga w tym zakresie jest, czy też nie jest dopuszczalna. Zatem ocena dotycząca zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 47959 § 2 k.p.c. jest na obecnym etapie postępowania przedwczesna. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzekał, gdyż o zwrocie tych kosztów sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokami sądu I instancji, a nie postanowieniami o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 Nr 3, poz. 42), postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1019/09, zbiór lex nr 742786).