II OW 15/21

TEZY nie jest dopuszczalne wszczęcie sporu o właściwość albo sporu kompetencyjnego, gdy organ administracji po stwierdzeniu braku swojej właściwości umorzy z tego powodu postępowanie administracyjne, zaś wydana w związku z tym decyzja administracyjna zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego, a sąd administracyjny prawomocnie skargę oddali przyjmując, że stanowisko organu administracji, co do braku jego właściwości, jest zgodne z prawem. art. 107d ust. 1 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinien być wykładany w ten sposób, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia na podstawie art. 107d ust. 1 powołanej ustawy, jedynie wtedy, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. SENTENCJA Dnia 16 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie organu właściwego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta [...] dotyczącego organu właściwego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Wniosek został złożony w związku z następującymi okolicznościami. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2019 r., powołując się na art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 89 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.) wymierzył [...] Sp. z o.o. w K. administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch orzechów włoskich z działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji m.in. wskazano, że działka nr [...] położona jest na terenie zabytkowego układu urbanistycznego [...] oraz że na usunięcie drzew nie zostało wydane wymagane zezwolenie [...] Konserwatora Zabytków w [...], przy czym z akt administracyjnych wynika, że działka ta jest objęta decyzją Konserwatora Okręgu [...] z [...] lutego 1934 r. o uznaniu rozplanowania dzielnic Miasta [...] za zabytek w rozumieniu ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 29, poz. 265 ze zm.). Z akt wynika też, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. została wydana m.in. na skutek pisma Naczelnika Oddziału Straży Miejskiej Miasta [...] z 25 marca 2019 r., skierowanego do Urzędu Miasta [...] Wydziału Kształtowania Środowiska, przy którym przesłano materiały dotyczące usunięcia drzew z działki nr [...]. Na skutek odwołania podmiotu zobowiązanego do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego przyczyną wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) było ustalenie tego organu, według którego w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję, nie brały udziału wszystkie strony postępowania, mianowicie wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której rosły usunięte drzewa. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] marca 2020 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. i art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, umorzył postępowanie administracyjne. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezydent Miasta [...] uznał, iż nie jest właściwy w sprawie ponieważ organem właściwym jest na podstawie art. 107d ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282) [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]. Uzasadniając swoje stanowisko Prezydent Miasta [...] odwołał się szeroko do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także do jednego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania Prezydent Miasta [...], powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., pismem z 25 czerwca 2020 r. przekazał wspomniane pismo Naczelnika Oddziału Straży Miejskiej Miasta [...] z 25 marca 2019 r. [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w [...] według właściwości. W piśmie tym powołano się na art. 83a ust. 1 i art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także na orzecznictwo sądów administracyjnych. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] pismem z 8 marca 2021 r. zwrócił Prezydentowi Miasta [...] pismo z 25 czerwca 2020 r. twierdząc, że nie jest właściwy w sprawie, której ono dotyczy. Podał, że działka nr [...] nie jest wpisana indywidualnie do rejestru zabytków, lecz znajduje się na terenie zabytkowego układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] lutego 1934 r. Wskazał, że z sentencji tej decyzji nie wynika, aby obejmowała ona ochroną jakąkolwiek formę zaprojektowanej zieleni. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 8 marca 2021 r. pismem z 6 kwietnia 2021 r. ponownie przedstawił stanowisko, według którego w ocenie Prezydenta Miasta [...] nie jest on właściwy w sprawie usunięcia drzew z działki nr [...]. W tych okolicznościach [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, wskazując jako organ właściwy Prezydenta Miasta [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], mimo że był on właściwy na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody do wydania decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew z działki nr [...], to nie jest on z tego powodu właściwy do wydania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie tych drzew bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wynika, że organem właściwym w takiej sprawie jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ponadto według Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] jego właściwości do wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia nie wynika z art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż powołany przepis stanowi podstawę wymierzenia sankcji administracyjnej w przypadku braku pozwolenia konserwatorskiego, a nie innej decyzji konserwatora zabytków. Podkreślono, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego wymaga uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a nie pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta [...], powtarzając dotychczasową argumentację, wniósł o wskazanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] jako organu właściwego do nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia. Rozpoznając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wskazane okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że w sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego i organem administracji rządowej w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Nie ulega wątpliwości, że żaden z organów administracji będących w sporze nie uznaje swojej właściwości. Wyrazem stanowiska Prezydenta Miasta [...] jest przede wszystkim decyzja tego organu z [...] marca 2020 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, zaś stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] najpełniej oddaje wniosek tego organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Nie można też pomijać stanowisk obu organów administracji przedstawianych w pismach, którymi przekazywano sprawę według właściwości. Zaznaczyć jednakże dla porządku należy, że powołanie się przez Prezydenta Miasta [...] w piśmie z 25 czerwca 2020 r. na art. 65 § 1 k.p.a. nie jest trafne, gdyż powołany przepis dotyczy przekazania podania, czyli – jak wynika z art. 63 § 1 k.p.a. - żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia. Natomiast pismo Naczelnika Oddziału Straży Miejskiej Miasta [...] z 25 marca 2019 r. nie było żadną taką czynnością. Stanowiło ono po prostu źródło informacji, która została wykorzystana przez Prezydenta Miasta [...] do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Powyższa konstatacja nie wyklucza możliwości przekazania sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu według właściwości innemu organowi administracji (co może następnie zrodzić spór o właściwość albo spór kompetencyjny) w szczególności wówczas, gdy organ administracji w toku wszczętego z urzędu postępowania dojdzie do wniosku, że nie jest jednak właściwy w sprawie i umorzy z tego powodu prowadzone przez siebie postępowanie administracyjne. Zauważyć jednakże należy, że nie jest dopuszczalne wszczęcie sporu o właściwość albo sporu kompetencyjnego, gdy organ administracji po stwierdzeniu braku swojej właściwości umorzy z tego powodu postępowanie administracyjne, zaś wydana w związku z tym decyzja administracyjna zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego, a sąd administracyjny prawomocnie skargę oddali przyjmując, że stanowisko organu administracji, co do braku jego właściwości, jest zgodne z prawem. Jest to uzasadnione treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze. zm.), w którym stanowi się, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Niemniej z okoliczności rozpoznawanego sporu kompetencyjnego nie wynika, aby podjęta przez Prezydenta Miasta [...] decyzja z [...] marca 2020 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego została zaskarżona do sądu administracyjnego. Nadto w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta [...] przyznał, że decyzja ta stała się ostateczna 9 czerwca 2020 r. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że w sprawie zachodzi negatywny spór kompetencyjny, który może być rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a., a także na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. Ramy prawne zaistniałego w sprawie sporu kompetencyjnego zakreślają przepisy prawa, które potencjalnie mogą stanowić podstawę do określenia właściwości organów administracji w sprawie nałożenia (administracyjnej) kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia (pozwolenia). Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.) zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. W uchwale NSA z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 3/15, wyjaśniono, że zgodnie z powołanym przepisem organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest wojewódzki konserwator zabytków. W myśl art. 88 ust. 1 pkt 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. W szczególnej sytuacji, mianowicie gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości będącej własnością gminy (z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu), kompetencje wynikające z art. 88 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy przechodzą na starostę albo marszałka województwa. Wynika to z art. 90 powołanej ustawy, w którym stanowi się, że czynności, o których mowa w art. 83-89 ustawy o ochronie przyrody, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy wykonuje starosta (ustęp pierwszy) oraz że jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty, czynności, o których mowa w ustępie pierwszym, wykonuje marszałek województwa (ustęp drugi). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Z kolei według art. 107d ust. 1 powołanej ustawy, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł, zaś w myśl art. 107d ust. 5 powołanej ustawy karę pieniężną, o której mowa m.in. w ustępie pierwszym powołanego art. 107d, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia. Z przedstawionych przepisów, w szczególności z art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez pozwolenia jedynie wówczas, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, czyli kary wymierzanej za usunięcie drzew bez zezwolenia wymaganego stosownie do art. 83a ust. 1 powołanej ustawy. Wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie wymierzenia tej administracyjnej kary pieniężnej także wtedy, gdy był na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Uwzględniając powyższe w ocenie NSA art. 107d ust. 1 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinien być wykładany w ten sposób, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia na podstawie art. 107d ust. 1 powołanej ustawy, jedynie wtedy, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Mając na uwadze wskazany sposób wykładni przepisów prawa wskazać należy, że w toku sporu kompetencyjnego nie podnoszono, aby drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Także z twierdzeń dotyczących decyzji z zakresu ochrony zabytków, obejmującej działkę nr [...], a więc decyzji Konserwatora Okręgu [...] z [...] lutego 1934 r., nie wynika, aby przedmiotem ochrony były park, ogród lub inna forma zaprojektowanej zieleni. Ponadto z akt nie wynika, aby działka nr [...] stanowiła własność Gminy Miasta [...]. Z decyzji SKO w [...] z [...] stycznia 2020 r. wynika, że stanowi ona współwłasność jednej osoby fizycznej oraz podmiotu, na który nałożono decyzją z [...] listopada 2019 r. administracyjną karę pieniężną. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że organem właściwym w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie dwóch orzechów włoskich z działki nr [...] jest Prezydent Miasta [...]. Właściwość rzeczowa tego organu administracji wynika z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, zaś właściwość miejscowa z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. Sprawy administracyjne związane z usunięciem (wycięciem) drzew to sprawy dotyczące nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 48 k.c. drzewa są częścią składową gruntu. Stanowisko przyjęte przez NSA nie jest sprzeczne z orzeczeniami, na które powoływał się Prezydent Miasta [...] w pismach z 25 czerwca 2020 r., 6 kwietnia 2021 r. oraz w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż wszystkie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez Prezydenta Miasta [...] dotyczyły usunięcia drzew z nieruchomości lub jej części, gdy przedmiotem ochrony była zaprojektowana forma zieleni, mianowicie "zespół architektoniczno - budowlany wraz z zielenią", zaś powołane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczyło folwarku wraz "z parkiem, sadem i stawami". Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia.