II OSK 1308/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1384/05 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. R. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych oraz kwotę 44 (słownie: czterdzieści cztery) złote stanowiącą 22% podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 1384/05, po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję z dnia [...] nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., zwanego dalej SKO lub Kolegium, w przedmiocie warunków zabudowy – skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku podano, że J. D. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego /magazyn na sprzęt rolniczy/ przewidzianego do realizacji w miejscowości K., Gmina M. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Orzekające w sprawie organy uznały, że zaistniały prawne przesłanki do pozytywnego załatwienia wniosku, bowiem planowana inwestycja jest zgodna z wymaganiami przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej upzp. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów A. K. (właściciela działki sąsiedniej) dotyczących wytyczenia drogi dojazdowej do jego działki, gdyż faktu istnienia drogi dojazdowej przebiegającej przez teren inwestycji nie potwierdza dokumentacja geodezyjna, ani przedłożone w postępowaniu administracyjnym umowy: sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2004r., na podstawie której inwestor stał się właścicielem terenu inwestycji, dzierżawy z [...], w której zawarto sformułowanie o "umożliwieniu przejazdu dla obu stron". Kolegium stwierdziło, że sprawa dojazdu do działki A. K. nie może być rozstrzygnięta w trybie administracyjnym na etapie ustalenia warunków zabudowy; sprawa ta, zgodnie z art. 145 kodeksu cywilnego, dotyczy ustanowienia służebności (drogi koniecznej) i należy do kompetencji sądu. W skardze na tą decyzję A. K. zarzucił niezgodne z prawem przekwalifikowanie terenu inwestycji na cele nierolnicze (niezbędnym warunkiem do takiego przekwalifikowania jest bowiem uprzednie przesądzenie tej kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), utratę jedynego dojazdu do swojej działki oraz niezgodności z umową z dnia [...] maja 1966r., gdyż z umowy wynika, że warunkiem sprzedaży jest zapewnienie dojazdu do działki skarżącego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA nie podzielił zarzutów skarżącego i uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa procesowego i materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Cytując przepis art. 61 ust. 1 upzp. stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie tym warunków. Z analizy materiału dowodowego wynika, że w rozpoznawanej sprawie powyższe warunki zostały spełnione z tym zastrzeżeniem, że planowana inwestycja była zwolniona z konieczności spełnienia warunku z punktu 1 (zasady poszanowania dobrego sąsiedztwa), z mocy art. 61 ust. 4 upzp. Zgodnie z tym przepisem, zasady poszanowania dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową wynosi [...] ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie M., która wynosi [...] ha. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu inwestycji z rolniczego na nierolniczy, bowiem w wyniku zrealizowania planowanej inwestycji (budynku mieszkalnego i gospodarczego-magazynu na sprzęt rolniczy), teren ten pozostanie w dalszym ciągu gruntem rolnym, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.). Również brak było podstaw do uwzględnienia żądań skarżącego dotyczących zapewnienia przejazdu przez działkę wnioskodawcy. A. K. nie wykazał, że przysługuje mu służebność, a ustanowienie takiej służebności na terenie inwestycji nie może nastąpić w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Zagadnienie to jest sprawą cywilną i może być załatwione tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. W skardze kasacyjnej A. K., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przy zasądzeniu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 p. 1 – Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, polegające na uznaniu przez Sąd, że istnieją przesłanki zastosowania ust. 2 lub 4 art. 61 ustawy, - przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy - art. 7 i art. 107 § 2 i 3 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie po spełnieniu warunków wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 upzp. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania trenu sąsiedniego i regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art.2 pkt 1 cyt. ustawy. W myśl powołanego przepisu, ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Cechy nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Określenie cech, do których należy dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Z akt administracyjnych wynika, że dokonana przez organy analiza nie odniosła się do gabarytów, formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w analizowanym terenie. Wadliwość przeprowadzonej analizy spowodowała, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 2 i 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W skardze kasacyjnej, jako drugi, zawarty został zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 107 § 2 i 3 Kpa. Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie "naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Oparcie skargi kasacyjnej na tej podstawie może nastąpić jedynie wówczas, gdy strona wskaże przepis postępowania sądowego, który został naruszony, co oznacza, że musi ona sformułować zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż tylko naruszenie przepisów tej ustawy może stanowić podstawę skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Natomiast w skardze kasacyjnej jako naruszenie przepisów postępowania wskazano wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec tego wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej przepisu art.7 i art.107 § 2 i § 3 kpa, jest nieusprawiedliwione. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że poza zakresem skargi kasacyjnej pozostają ustalenia Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie organy orzekały na wniosek J. D. dotyczący ustalenia warunków zabudowy zagrodowej przyjmując, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekraczała średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie M.. Ustalenia te zostały w całości podzielone przez Sąd I instancji; WSA ustalił, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy związanego z planowaną zabudową wynosiła [...] ha i przekraczała średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie M., wynoszącą [...] ha. Zgodnie z przepisem art. 61ust.1 pkt 1 upzp., wyArt. 61. 1. danie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w ustępie 1, w tym warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten, zwany "zasadą poszanowania dobrego sąsiedztwa", nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art.61 ust.4 upzp.). Ustalenia Sądu I instancji odnoszące się zarówno do charakteru zabudowy (zabudowa zagrodowa), jak i do powierzchni gospodarstwa rolnego z zabudową tą związanego, w świetle powołanych wyżej przepisów, dawały podstawę do odstąpienia od "zasady poszanowania dobrego sąsiedztwa", z mocy art.61 ust.4 upzp. Zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący "naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 p. 1 – Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, polegające na uznaniu przez Sąd, że istnieją przesłanki zastosowania ust. 2 lub 4 art. 61 ustawy", jest nieusprawiedliwiony. Dotyczy to również zarzutu naruszenia bliżej nie wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), gdyż przepisy rozporządzenia w części wynikającej z "zasady poszanowania dobrego sąsiedztwa", która w sprawie nie obowiązywała, nie mogły mieć zastosowania. Niezależnie od tego zaznaczyć należy, że ani Sąd I instancji, ani organy administracyjne nie stosowały art. 61 ust.2 upzp.; przepis ten dotyczy odstąpienia od zasady dobrego sąsiedztwa przy wniosku o warunki zabudowy dla inwestycji produkcyjnych i dlatego naruszenie tego przepisu w ogóle nie było możliwe. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o wynagrodzeniu adwokata uzasadnia przepis § 18 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).