II SA/Gl 779/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi U.Z., J.S. i "A" Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku biurowo-usługowego z garażem nadziemnym wielostanowiskowym na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr 1, 2, 3 i 4 obrąb [...]. Powyższe decyzje zapadły w związku z wniosku E. B. z 22 czerwca 2020 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z garażem naziemnym wielostanowiskowym na wskazanym wyżej terenie. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli U. Z., J. S. oraz "A." Sp. z o.o., reprezentowani przez pełnomocnika, kwestionując wskazane rozstrzygnięcie w związku z wcześniejszym wydaniem co do tej samej nieruchomości – tj. nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1, 2, 3, 4 przy ul. [...] w B. - decyzji z [...] r., znak [...] o warunkach zabudowy, dotyczącą inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego budynku usługowego wraz z wielostanowiskowym garażem w zabudowie śródmiejskiej. Pełnomocnik wskazał, że przeszkodą nie jest wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, jednakże warunkiem jest to aby wniosek dotyczył innej (a nie tej samej) inwestycji. Tymczasem, jak zaznaczono w odwołaniu, nie występują różnice pomiędzy funkcją i przeznaczeniem między budynkiem biurowo-usługowym oraz budynkiem usługowym oraz między garażem naziemny wielostanowiskowym oraz wielostanowiskowym garażem w zabudowie śródmiejskiej. Pełnomocnik wskazał, że z porównania dwóch decyzji wynika że są one tożsame w zakresie pięciu punktów. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: u. p. z. p.), w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zatem dla tego samego obszaru możliwe jest wydanie wielu decyzji o warunkach zabudowy, na wniosek różnych podmiotów. Dopuszcza się także wydanie kilku decyzji dla tego samego wnioskodawcy, ale dla odmiennych inwestycji. Niedopuszczalne jest wydane kilku decyzji dla tego samego wnioskodawcy, dla tej samej inwestycji na tym samym terenie. Organ przywołał treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2114/10, zgodnie z którym "przepis art. 63 ust. 1 stanowi możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do nieograniczonej liczby wnioskodawców. O ustalenie warunków zabudowy do tego samego terenu można złożyć nieograniczoną przez żadną normę prawną liczbę wniosków. W związku z tym dopuszczalne jest toczenie się równolegle kilku postępowań odnośnie do tego obszaru, i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Uzyskanie decyzji przez jednego wnioskodawcę nie wstrzymuje możliwości wnioskowania przez inne podmioty o ustalenie warunków zabudowy danego terenu, także jeśli jest to ten sam typ inwestycji. Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może, po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie do tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja". Wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła tożsamość podmiotowa inwestycji, w związku z czym nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. W skardze z 10 maja 2021 r. U. Z., J. S. i "A." Sp. z o. o. (dalej: skarżący), zarzucili decyzji Kolegium naruszenie art. 63 ust. 1 u. p. z. p. poprzez uznanie że skoro co do decyzji wydanych w sprawie [...] oraz w sprawie [...] nie wystąpiła tożsamość podmiotowa, to wydanie zaskarżonej decyzji było na gruncie wskazanego przepisu dopuszczalne. Skarżący powtórzyli argumentacje wskazaną w odwołaniu, zaznaczając, że przedmiotowe decyzje dotyczą tej samej inwestycji, w związku z czym wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumentację wyrażoną w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;. W świetle treści wskazanego przepisu w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 2 p.p.s.a. mógł rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym, gdyż żadna ze stron w wyniku zawiadomienia o wniosku nie żądała przeprowadzenia rozprawy. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji (postanowienia) podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonych aktów prawnych zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, tj. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o ustaleniu warunku zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu rozpatrywana skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organy rozstrzygające sprawę nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w związku z czym brak było podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Na wstępnie zaznaczyć należy, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określono w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p. Przepisy te wskazują na konieczność kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienie uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3) oraz zgodność z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy jest przykładem aktu związanego, co w konsekwencji oznacza, że przed wydaniem decyzji tego rodzaju organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli stwierdzi niezgodność wydaje decyzję odmowną, a jeśli zaś niezgodności nie stwierdzi wydaje decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest zatem decyzją uznaniową, toteż wniosek o jej wydanie musi być uwzględniony, gdy opisane w nim zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, co przesądza, że realizacja zamierzenia w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 229/11; z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 101/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 179/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 480/13 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Op 112/15, CBOS). Skarżący zarzucają wskazanemu rozstrzygnięciu jego niedopuszczalność, ze względu na wcześniej wydaną decyzję, obejmującą ten sam obszar. Mowa o inwestycjach dotyczących budowy wolnostojącego budynku usługowego wraz z wielostanowiskowym garażem w zabudowie śródmiejskiej (decyzja [...]) oraz o inwestycji obejmującej budowę budynku biurowo-usługowego z garażem naziemnym wielostanowiskowym ([...]). Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku że nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem "w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości". Hipoteza normy prawnej wynikająca z tego przepisu obejmuje sytuację, w której w odniesieniu do tego samego terenu złożono więcej wniosków, przy czym każdy z nich dotyczy innego zamierzenia inwestycyjnego planowanego na tym samym terenie. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której różni inwestorzy złożyli różne wnioski, obejmujące odrębne inwestycje. Dla tego samego terenu można wydać nieskończenie wiele decyzji o warunkach zabudowy - na wniosek tej samej lub różnych osób. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu, a jedynie określa czy i na jakich warunkach teren może zostać zabudowany oraz jakie zabudowa ta może mieć parametry. Decyzja o warunkach zabudowy jest szczególnego rodzaju decyzją administracyjną, której celem jest potwierdzenie możliwości inwestowania albo braku takiej możliwości na określonym obszarze w świetle obowiązującego tam porządku przestrzennego. Decyzja ta jest zatem swoistego rodzaju odpowiedzią na pytanie, czy w związku z brakiem na określonym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konkretne zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne w świetle obowiązującego na tym obszarze ogólnego porządku przestrzennego, a jeśli tak, to na jakich warunkach. (zob. wyrok WSA w łodzi z 9 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 826/17). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z odrębnymi inwestycjami, jedna obejmuje bowiem budynek wolnostojący usługowy, natomiast druga obejmuje budynek biurowo-usługowy, różnice kształtują się również w zakresie garaży – jedna inwestycja obejmuje budowę garażu wielostanowiskowego w zabudowie śródmiejskiej, a druga budowę garażu naziemnego wielostanowiskowego. Skoro planowana inwestycja spełnia wymogi powszechnie obowiązujących przepisów prawa, to inwestor wobec spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji określonej treści, a organ jest związany ograniczeniami ustawowymi i nie może wyjść poza prawem określone wymogi w stosunku do inwestycji. W świetle powyższego, dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji w ramach podniesionych przez skarżącego zarzutów oraz z urzędu w pozostałym zakresie – Sąd nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniałyby konieczność jej uchylenia. Organy obu instancji zweryfikowały wszelkie istotne dla sprawy okoliczności i sprostały wymogom, o których mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały w prawidłowy sposób uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.