II SAB/Ke 104/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku F. K. z dnia 30 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz F. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Dnia 21 października 2022 r. wpłynęła do Starostwa Powiatowego w S. skarga Fundacji [...] z siedzibą w K. na bezczynność Starosty w zakresie rozpatrzenia wniosku Fundacji z 30 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca Fundacja zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 902) zwanej dalej "u.d.i.p.". Podkreśliła, że wniosek z 30 marca 2022 r. został złożony drogą elektroniczną na adres starostwo@powiat.starachowice.pl, wskazany zarówno na stronie internetowej, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Wnosząca skargę podniosła, że nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie o: powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje i o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 30 marca 2022 r. oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że do skargi na bezczynność z 21 października 2022 r., dołączono wydruk wiadomości email, nie załączono natomiast potwierdzenia odbioru wiadomości. Skarga na bezczynność z 21 października 2022 r., została doręczona do Starostwa Powiatowego w S. 28 października 2022 r. Dopiero w tym dniu z załączonego do skargi wydruku organ powziął wiadomość o wniosku i jego treści. Niezwłocznie po wpłynięciu skargi, pracownik dokonał sprawdzenia skrzynki pocztowej pod adresem starostwo@powiat.starachowice.pl i nie stwierdził, że taka wiadomość została doręczona 30.03.2022 r. jak również by trafiła do folderu zawierającego wiadomości spam. Zdaniem Starosty, skarżący nie udowodnił doręczenia wniosku do organu, do skargi załączył jedynie wydruk wniosku, który stanowił załącznik do skargi, a nie wniosek skierowany do organu. Nie podjął również żadnej próby kontaktu z organem w celu ustalenia na jakim etapie załatwienia znajduje się jego wniosek. Należy więc uznać że wniosek ten nie został skutecznie doręczony. Organ dodał, że choć zgodnie z orzecznictwem, brak było ku temu podstaw, po wpłynięciu skargi, udzielił 9 listopada 2022 r. wnioskowanej informacji. Nadto Starosta zaznaczył, że na żadnym etapie niniejszego postępowania nie doszło do świadomej bezczynności po stronie organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w tym trybie nie była wymagana. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji. Natomiast, jeśli organ posiada określoną informację publiczną, powinien rozpoznać wniosek na zasadach uregulowanych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. W art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W świetle powyższych uregulowań przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku. W niniejszej sprawie skarżąca Fundacja wnioskiem z 30 marca 2022 r. na adres poczty elektronicznej Starostwa Powiatowego w S. zwróciła się o udostępnienie następujących informacji: "1. Czy Państwa Urząd oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym Państwu terenie. Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane? 2. Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021? 3. W jakiej wysokości mają Państwo zabezpieczony budżet na podobne działania w 2022 roku?". W kontrolowanej sprawie nie było sporne, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. takimi podmiotami są organy władzy publicznej. W związku z tym należy stwierdzić, że wniosek z 30 marca 2022 r. został skierowany do organu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Nie było również kwestionowane, że żądania zawarte w tym wniosku dotyczą udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienił rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje publiczne. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W świetle powyższego Starosta, do którego skierowano wniosek Fundacji z 30 marca 2022 r., winien go rozpoznać w terminie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wniosek powinien zostać rozpoznany w terminie do 13 kwietnia 2022 r. Sąd nie dał wiary wyjaśnieniom organu, że wniosek skarżącej Fundacji z 30 marca 2022 r. nie został organowi doręczony. W tej kwestii należy podnieść, że adres mailowy adresata wskazany we wniosku (starostwo@powiat.[...].pl) jest tożsamy z adresem widniejącym w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Powiatu Starachowickiego, z pewnością więc nie było pomyłki w adresie. Z kolei załączony do skargi wniosek o udzielenie informacji publicznej został wydrukowany z folderu "wysłane", w którym przechowywane są tylko elementy wysłane. O fakcie wysłania tej wiadomości świadczy też notka w stopce strony wydruku tej wiadomości, gdzie wskazano na adres strony internetowej programu dotyczącego poczty elektronicznej, z którego wynika, że wiadomość ta znalazła się w folderze elementów wysłanych. Jeśli wiadomość nie zostanie pomyślnie wysłana, to może się znaleźć, w zależności od oprogramowania, w folderze "skrzynka nadawcza", czy w "kopiach roboczych". Skoro więc wiadomość została umieszczona w folderze "wysłane", to należy uznać, że została ona wysłana prawidłowo. Ponadto nie było obowiązkiem skarżącego żądanie potwierdzenia otrzymania wiadomości przez organ, zwłaszcza że nie każdy program pocztowy oferuje taką możliwość. Wreszcie należy też zauważyć, że organ dołączył do odpowiedzi na skargę jedynie wydruk ze skrzynki odbiorczej Starostwa, natomiast nie dołączył wydruku z folderu "spam", gdzie program mógł wiadomość zawierającą wniosek umieścić, czy też wydruku innych folderów, do których wiadomość mogła zostać omyłkowo przeniesiona. Trzeba też pamiętać, że nawet brak we wszystkich folderach programu poczty elektronicznej, którym posługuje się organ, wiadomości zawierającej przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie dowodzi faktu jego niedoręczenia, skoro wiadomość taka mogła zostać usunięta, na przykład na skutek pomyłki. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ustawowy termin udostępnienia informacji publicznej określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jako "bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku" - upłynął bezskutecznie, a organ udzielił wnioskowanych informacji dopiero po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność tj. 9 listopada 2022 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie zachował ustawowego terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co oznacza, że skarga na bezczynność jest zasadna. Ponieważ przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie orzekania, a organ ostatecznie udzielił odpowiedzi na wniosek strony co do udostępnienia ww. informacji publicznej, oczywistym jest, że zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 30 marca 2022 r. stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji z 30 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt I wyroku). Nie można bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16, i zob. też uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Udostępnienie informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu ww. przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu, z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia na gruncie kontrolowanej sprawy. Organ wprawdzie nie podał przyczyny uchybienia terminowi udostępnienia informacji, gdyż twierdził, że w ogóle doręczenie nie nastąpiło, niemniej jednak należy podkreślić, że po wniesieniu skargi niezwłocznie udzielił odpowiedzi na wniosek i to w zakresie wyczerpującym żądanie Fundacji. W tej sytuacji trudno więc organowi zarzucić złą wolę, czy też kwestionowanie konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, choć organ podjął przewidziane prawem czynności dopiero po wniesieniu skargi, to z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu była wynikiem celowego i niezgodnego z prawem działania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015.poz. 1800 ze zm.). W tym zakresie uwzględniono uiszczony wpis od skargi - 100 zł, opłatę skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz 240 zł kosztów zastępstwa procesowego skarżącej Fundacji przez adwokata. Odstępując w części od zasądzenia wynagrodzenia pełnomocnika, Sąd kierował się treścią art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z nim sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" świadczy o tym, że może on mieć także zastosowanie w innych okolicznościach. W ocenie Sądu, "uzasadnionym przypadkiem" jest sprawa sądowoadministracyjna, w której wystąpiły m.in. okoliczności takie jak: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą, a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. wyroki: WSA w Kielcach z 26 marca 2020 r., II SAB/Ke 7/20, WSA w Olsztynie z 27 lutego 2020 r., II SAB/Ol 3/20 i przywołane tam orzeczenia, dostępne jw.). Zdaniem Sądu, zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie było uzasadnione. Sądowi z urzędu (z centralnej bazy orzeczeń i informacji o sprawach) znany jest fakt występowania przez skarżącą Fundację w szeregu innych sprawach na terenie kraju, w których inicjowała postępowania przed sądami administracyjnymi w bardzo zbliżonych stanach faktycznych - objętych jednolitą regulacją prawną i na podstawie podobnej treści skarg, będąc reprezentowaną przez tego samego pełnomocnika (zob. przykładowo wyroki: WSA w Lublinie z 15 listopada 2022 r., II SAB/Lu 110/22, WSA w Białymstoku z 9 listopada 2022 r., II SAB/Bk 99/22 i z 12 września 2022 r., II SAB/Bk 68/22, WSA w Łodzi z 9 listopada 2022 r., II SAB/Łd 95/22, WSA w Rzeszowie z 5 lipca 2022 r., II SAB/Rz 54/22, WSA w Kielcach z 21 września 2022 r., II SAB/Ke 60/22 i z tego samego dnia II SAB/Ke 67/22, dostępne jw.). Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że okoliczności rozpoznawanej sprawy - nieskomplikowanej merytorycznie, chociażby z uwagi na swoją powtarzalność, stanowią o braku zasadności obciążania organu pełnymi kosztami zastępstwa procesowego skarżącej Fundacji, co mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 206 p.p.s.a.