II SA/Gl 684/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po przeprowadzeniu na wniosek K. K. (dalej zwanego "skarżącym") postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 września 2019 r., orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że zawiadomieniem z dnia 1 marca 2021 r. wszczęło na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego. Następnie Kolegium wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawa mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Organ odwoławczy wymienił przy tym przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte są w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto przytoczył treść art. 156 § 2, art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz 158 § 1 k.p.a. oraz zaakcentował, że sama decyzja, jak i postępowanie, w którym ją wydano, mogą być obarczone pewnymi wadami, ale jeżeli nie są to wady nieważności, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia jej nieważności. Nieważność decyzji istnieje bowiem tylko wtedy, gdy jest ona dotknięta ściśle określonymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa., wadami. Odnosząc się do wniosku skarżącego Kolegium wyjaśniło, że m.in. wnosi on o nadpłatę świadczenia: wychowawczego za okres od 10 kwietnia 2016 roku do 31 stycznia 2020 r., a także o uwzględnienie przez organy administracji całej dokumentacji dotyczącej: kształtowania się władzy rodzicielskiej rodziców syna S. K., uprawnień z tego wynikających oraz uwzględnienia nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie miejsca zamieszkania syna u ojca, które w ocenie skarżącego uprawniają go do otrzymania świadczenia wychowawczego. Skarżący wywiódł na tej podstawie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło jednak stanowiska skarżącego i stwierdziło, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego, gdyż przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z właściwością i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem nie zostały, spełnione przesłanki opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Kolegium ustaliło, że wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2019 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że okoliczności stanu faktycznego przywołane w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia są prawidłowo udokumentowane. Ponadto w decyzji tej prawidłowo zastosowano przepisy ustawy dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przepisy k.p.a. oraz przepisy k.p.c. Skarżący miał ograniczoną władzę rodzicielską nad synem, władza rodzicielska została powierzona matce - zatem nie był on uprawniony do świadczenia wychowawczego na syna. Jednocześnie Kolegium nie stwierdziło żadnej z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium uznało bowiem, że wskazana na wstępie decyzja odmawiająca przyznania świadczenia nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania i nie zachodzi jej niewykonalność o trwałym charakterze, a nadto jej wykonanie nie wywołałaby czynu zagrożonego karą. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł, że od kwietnia 2016 r. syn mieszka u niego, a nie u matki. Skarżący wystąpił w związku z tym o zmianę wyroku rozwodowego, przy czym w maju 2016 r. Sąd Rejonowy w C. wydał postanowienie o sprawowaniu przez skarżącego pieczy nad synem. W styczniu 2019 r. zapadł wyrok ograniczający władzę rodzicielską matki oraz ustanawiający miejsce zamieszkiwania syna przy ojcu. Jednak na skutek wniesionej przez matkę apelacji wyrok ten stał się prawomocny dopiero w 2021 r. Pomimo tych okoliczności wnioski, które skarżący składał w okresie, gdy syn już nie zamieszkał u matki, spotykały się z odmowami organów. Skarżący dodał przy tym, że jego syn od [...] kwietnia 2018 r. posiadał orzeczenie z tytułu niepełnosprawności. Stąd bez względu na dochody skarżącemu przysługiwało świadczenie wychowawcze. Skarżący zarzucił naruszenie prawa i podstawowych zasad współżycia społecznego, polegające na tym, że w przedstawionych powyżej okolicznościach organy nie potraktowały syna skarżącego jako członka jego rodziny i w konsekwencji syn został pozbawiony świadczenia, które miało przysługiwać każdemu dziecku w tym kraju. Zwłaszcza, że od kwietnia 2018 r. syn posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Skarżący podniósł również, że w art. 8 ustawy zostały zawarte przypadki, w których świadczenie nie powinno być przyznane, jednak jest przekonany, że żaden z tych przypadków nie zachodzi w odniesieniu do jego sytuacji. Zaznaczył także, że przykładowo świadczenie "300 na start" zostało mu przyznane przez co tym bardziej nie zrozumiałą jest odmowa świadczenia "500+". W związku z tym skarżący domaga się przyznania świadczenia za poprzednie lata. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria, była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] r. Ze względu na taki przedmiot kontroli ocena Sądu sprowadzała się zatem do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to jest przy tym samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie służy ono rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i do rozpoznania istoty sprawy. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 K.p.a. Odnotowania też wymaga, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana stanu prawnego, czy zmiana okoliczności faktycznych nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Obowiązkiem organu rozważającego zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa będzie zatem poczynienie ustaleń faktycznych sprawy, które pozwoliłyby na ocenę tego typu wadliwości. Czynności te podejmowane są w ramach sprawowania swoistego nadzoru, ale nie jako kontynuacja postępowania zwykłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2441/20). Podstawą materialnoprawną Decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2019 roku do 30 września 2019 roku, której dotyczył zgłoszony przez skarżącego zarzut nieważności były przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm. zwanej dalej "ustawą") Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Prezydenta spornej decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego, przyjęta przez ustawodawcę definicja rodziny obejmowała następujących jej członków: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia ( a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia po spełnieniu dodatkowych kryteriów opisanych w dalszej części tego przepisu). Na treść tego przepisu wskazał Prezydent, odmawiając przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie organ ten wskazał, że w świetle art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka, pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodziciela lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Na tej podstawie organ przyjął, że o miejscu zamieszkania syna skarżącego rozstrzygał, pozostający wówczas wciąż w mocy, wyrok rozwodowy z dnia [...] r. sygn. akt [...], wedle którego skarżący ma ograniczoną władzę rodzicielską. Prezydent dostrzegł przy tym, że syn znajduje się pod pieczą skarżącego, w związku z zarządzeniami opiekuńczymi, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Jednak przy ocenie zasadności przyznania wnioskowanego świadczenia okoliczności tej nie przypisał żadnego istotnego znaczenia ani nie wyjaśnił szczegółów w tym zakresie. W przedstawionym powyżej stanowisku Prezydenta Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości świadczących o zaistnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji odmawiającej przyznana skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia. Jednak zdaniem Sądu z tą dokonaną przez Kolegium oceną zgodzić się nie można. Kolegium nie wzięło bowiem pod uwagę istoty zarządzenia opiekuńczego, o którym jedynie zdawkowo wspomniał Prezydent, a któremu w realiach rozpoznawanej sprawy należało przypisać kluczowe znaczenie. Jak wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...] pod pieczę skarżącego powierzono jego syna. Sąd wskazał przy tym adres zamieszkania skarżącego jako sprawującego pieczę. Zgodnie zaś art. 95 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.) władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka. Skutkiem dostrzeżonego, choć ostatecznie zignorowanego przez Prezydenta, postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] r. jest to, że od daty jego wydania i przez czas, gdy postanowienie to pozostawało w mocy, określone w wyroku rozwodowym zasady sprawowania władzy rodzicielskiej ulegają istotnej zmianie. Wspomniane postanowienie wprowadziło rozwiązanie, w ramach którego piecza, a zatem kluczowy atrybut władzy rodzicielskiej, została powierzona skarżącemu. Istota omawianego tutaj postanowienia polega więc na tym, że w miejsce wynikających z wyroku rozwodowego uregulowań władzy rodzicielskiej wprowadzono nową regulację sprawowania tej władzy. Ma ona co prawda charakter doraźny i tymczasowy, lecz w okresie obowiązywania postanowienia kształtuje bezpośrednio prawa i obowiązki skarżącego związane z władzą rodzicielską, powodując że jest ona właśnie sprawowana przez skarżącego, pomimo odmiennego rozstrzygnięcia zawartego w wyroku rozwodowym. Skoro zaś to skarżący w sposób legalny sprawował pieczę nad synem, to gruncie art. 26 k.c. w okresie obowiązywania wskazanego powyżej postanowienia sądu powszechnego miejscem zamieszkania syna pozostawało miejsce zamieszkania skarżącego. Dał zresztą temu dodatkowy wyraz Sad Rejonowy wpisując w treści postanowienia adres zamieszkania skarżącego. W okresie zatem pozostawania w mocy postanowienia o oddaniu skarżącemu pieczy nad synem o miejscu zamieszkania, określonym w oparciu o art. 26 k.c. przestał tymczasowo rozstrzygać wyrok rozwodowy. W ocenie Sądu, przyjmując, że w dacie wydania przez Prezydenta wskazanej na wstępie decyzji odmawiającej świadczenia wychowawczego wskazane powyżej postanowienie Sądu Rejonowego pozostawało w mocy, oparcie się wyłącznie na treści wyroku rozwodowego z dnia [...] r. doprowadziło do błędnego przyjęcia, że syn skarżącego nie należy do rodziny skarżącego w rozumieniu obowiązującego wówczas art. 2 pkt 16 ustawy. W takiej sytuacji odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia należało ocenić jako wydaną z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 16 tej ustawy. Należy przy zaakcentować, że skutkiem naruszenia wskazanych tutaj przepisów jest w istocie pozbawienie syna skarżącego prawa do świadczenia wychowawczego. Ze względu bowiem na opisane powyżej skutki postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] r. brak jest podstaw do tego, aby sporne świadczenie mogło zostać przyznane matce. Zatem pozostawienie w obrocie prawnym ocenianej tutaj decyzji Prezydenta skutkowałoby sytuacją, w której żaden z rodziców (ani żadna inna osoba) nie byłby uprawniony do świadczenia, czego w żaden sposób nie można za zgodnie z celem ustawy. W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium nie dostrzegło i nie rozważyło bowiem we właściwy sposób znaczenia, jakie dla oceny decyzji Prezydenta odmawiającej przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia miała okoliczność związana z wydaniem przez Sąd Rejonowy postanowienia z dnia [...] r. Nie ustaliło przy tym Kolegium, czy w dacie wydania ocenianej decyzji Prezydenta postanowienie to pozostawało dalej w mocy. Wskazane powyżej naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, przy czym w pierwszej kolejności Kolegium ustali, czy w dacie wydania wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta odmawiającej skarżącemu wnioskowanego świadczenia nadal w mocy pozostawało omówione powyżej postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] r., a po dokonaniu tego ustalenia rozstrzygnie o wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji kierując się przedstawioną powyżej oceną prawną Sądu co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt k.p.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to wobec wniosku organu przy jednoczesnym braku żądania skarżącego o przeprowadzenie rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.)