II SA/Gl 430/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Starosta M., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. L. (dalej: strona, skarżąca), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W., obręb W., k.m. [...], oznaczonej jako działki 1 i 2, dla której prowadzona jest księga wieczysta z wpisem własności na rzecz Gminy W. W uzasadnieniu organ podał m. in., że Starosta zwrócił się do Wójta Gminy W. o wskazanie podstawy nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy W. Z przesłanych dokumentów wynika, iż aktem notarialnym z dnia [...] r. A. S. darował na rzecz Gminy W. działkę 1. Natomiast darczyńcą działki 2 była A. C., na co wskazuje akt notarialny z dnia [...] r. Z treści przedstawionych aktów nie wynika, aby prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie nabycia działek jw. Nie każde zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego, na cele publiczne, może być traktowane jako wywłaszczenie. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła strona. Zarzuciła, że działka o numerze 1 nie stanowiła przedmiotu wniosku. Z kolei działka o numerze geodezyjnym 2 nie jest działką, która do roku 1992 w całości należała do A. C. W roku 1992 Państwo Polskie i jego organy w terenie nie przejmowały jeszcze od obywateli ich mienia za słusznym wynagrodzeniem. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał m. in., że Starosta sprostował pisarską omyłkę popełnioną w zaskarżonym postanowieniu dotyczącą numeru działki, natomiast zgromadzona przez organ dokumentacja (m. in. akt notarialny z [...] r.) potwierdza, że postanowienie dotyczyło działki 3. Ustalenie przez Starostę, że działka 2 nie została wywłaszczona, było wystarczającą okolicznością do odmowy wszczęcia postępowania o jej zwrot, zatem ewentualna kwestia, że działka ta w 1992 r. nie należała w całości do A. C., nie miała wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. W aktach sprawy znajdują się akty notarialne, na podstawie których darowano działki jw. Bez względu na powyższe, nawet w sytuacji, gdyby doszło do ich wywłaszczenia wniosek o ich zwrot został złożony 15 września 2020 r., więc po terminie przewidzianym dla tej czynności, tj. do 7 lipca 2020 r. Skargę na powyższe postanowienie złożyła strona. Zarzucono, że nieruchomości nie zostały wykorzystane na cele publiczne. Wójt Gminy W. nie powiadomił strony, że proponuje odkupienie nieruchomości, którą otrzymałaby w spadku, gdyby nie fakt, iż Gmina przejmowała nieruchomości, nie płacąc za nie. Jak się okazuje ziemia ta nie jest potrzebna Gminie. Strona wskazała na uchybienia w toku postępowania związanego z przejęciem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Mają zatem racje organy, że art. 136 ust. 3 u.g.n. odnosi się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych, natomiast zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w u.g.n. wyznaczają art. 136 ust. 3 i art. 216 tej ustawy. Przez pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości" należy zatem rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na mocy indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (por. Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Komentarz, Tadeusz Woś, 2004 r., s. 171-205). Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości stanowi natomiast art. 216 u.g.n., który zawiera zamknięty katalog aktów prawnych będących podstawą przejęcia lub nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Art. 216 u.g.n., ani żaden inny przepis, nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości darowanych na zasadach ogólnych, tj. prawa cywilnego. W aktach sprawy Starosty znajdują się akty notarialne (w kopiach), na podstawie których darowano działki 3 i 2. Ich analiza potwierdza, że Starosta prawidłowo odczytał ich treść. Kwestie merytoryczne z powodu przeszkód formalnych nie mogą tu być badane. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1, 61a §1, 107 §3, 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.