II OSK 1215/11

SENTENCJA Dnia 16 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1405/10 w sprawie ze skargi P. w E. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. w E. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1405/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Parafii R. w E. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu uchylił zaskarżoną decyzję, w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w E. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w zakresie dotyczącym terminu wykonania nałożonego tą decyzją obowiązku; w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] maja 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w E., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta E., nakazującą Parafii R. w E. doprowadzenie zabytku, tj. budynku plebanii przy ul. R. [...] w E. do jak najlepszego stanu poprzez zamontowanie drewnianej stolarki okiennej na wzór wymontowanej, we wszystkich elewacjach oraz wstawkach dachowych obiektu, w terminie do 31 sierpnia 2010 r. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Parafia R. w E. dokonała samowolnej wymiany okien w budynku plebanii, który wpisany jest do rejestru zabytków, nie uzyskując na te działania wymaganego przepisami prawa pozwolenia. W ocenie organu przeprowadzone samowolnie prace doprowadziły do obniżenia walorów artystycznych, historycznych i naukowych obiektu poprzez montaż okien powodujących negatywny odbiór elewacji oraz częściowe jej zdewastowanie w wyniku uszkodzenia tynków wokół otworów okiennych. Okna sprzed samowolnej wymiany zostały wykonane w rekonstrukcji przeniesionego z K. dworu S.. Zniszczone samowolnie okna były skrzynkowe, dwuskrzydłowe z krzyżem, odrębnie otwierane w części pod i nadślemieniowej, z podziałem na pięć kwater w każdym skrzydle, a we wstawkach dachowych – okna dwuskrzydłowe z podziałem na trzy kwatery w każdym skrzydle. Odtworzenie takiej konstrukcji okien w przypadku okien dwuskrzydłowych, pozbawionych ślemienia, które zamontowano w przedmiotowym obiekcie jest w ocenie organu niemożliwe i wymaga ich wymiany, a przy okazji naprawienia uszkodzeń dokonanych wokół otworów okiennych. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na dwie okoliczności bezsporne: budynek parafialny – plebania Parafii R. w E. objęta jest ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w E. z [...] września 1994 r. W budynku tym w 2008 r. wymieniono w całości stolarkę okienną stosując okna zespolone PCV z cienkimi, złoconymi szprosami. Prace zostały wykonane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd podkreślił, że to właśnie okna drewniane o konstrukcji takiej, jak wymontowane, stanowiły spójność stylistyczną z wykonanymi w drewnie innymi detalami elewacji budynku, jak ganek i balkon pierwszego piętra. Miało to kluczowe znaczenie dla reprezentowanych przez ten obiekt wartości historycznych, artystycznych i naukowych, które zdecydowały o wpisaniu tego obiektu do rejestru zabytków. Wymontowanie stolarki okiennej drewnianej i zastąpienie jej stolarką wykonaną z PCV częściowo pozbawia obiekt tych wartości zabytkowych. Sąd ponadto stwierdził, że organ odwoławczy odniósł się do zarzutów skarżącej co do nieuwzględnienia możliwości poprawienia podziału okien tak, by upodobnić je do wymontowanych okien drewnianych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nałożone na skarżącą rygory w zaskarżonej decyzji znajdują uzasadnienie w treści art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Według Sądu I instancji, zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest niezasadny, gdyż nie zostało wykazane przez skarżącą, jaki to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Bezzasadnie również, zdaniem Sądu, skarżąca zarzuca naruszenie art. 32 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie właścicieli zabytków, gdyż sprawa niniejsza dotyczy konkretnego zabytku i tylko wydane decyzje co do tego zabytku podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem. W ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty strony skarżącej dotyczące terminu realizacji nakazu i w tej części skarga została uwzględniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Parafia R. w E., zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. - w zw. z art. 7, 77 §1, 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pomimo wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez ten organ, co pozwoliło na przyjęcie, niezgodnie ze stanem rzeczywistym, iż budynek plebanii został wpisany do rejestru zabytków z uwagi na drewnianą stolarkę okienną i jej budowę oraz, że stolarka ta wyraża takie wartości historyczne i naukowe, które stanowiły podstawę wpisu budynku do rejestru zabytków, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że tylko wymiana okien na drewniane stanowi właściwe doprowadzenie zabytku do odpowiedniego stanu, - w zw. art. 8, 9, 10 i 77 § 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji pomimo wadliwego postępowania przeprowadzonego przez organy, naruszającego zasadę zaufania do organów Państwa i czynnego udziału strony, bowiem postępowanie organy prowadziły bez uwzględnienia słusznego interesu strony, w zasadzie bez jej udziału, bez informowania jej o podstawach dokonywanych ustaleń, co uniemożliwiało jej kwestionowanie tych ustaleń w toku instancji i doprowadziło do nierozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i co miało wpływ na rozstrzygnięcie, 2) art.106 §1 i art. 141§ 4 p.p.s.a. przez nie poddanie analizie i nieustosunkowanie w wyroku do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów: - co do naruszenia art.32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie właścicieli zabytków i wyrażanie jednym zgody na stosowanie okien zespolonych a skarżącej nie, w takim samym stanie faktycznym i prawnym; - co do zarzutu o braku podstaw do ustalenia, że podstawą wpisu budynku plebanii do rejestru zabytków była drewniana stolarka. Powołując się na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku postępowania administracyjnego i przed Sądem I instancji pominięto wiele okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wzięto pod uwagę możliwości poprawienia zamontowanych okien PCV poprzez zmianę szprosów i zmianę podziału okien na historyczne tak, aby ich wygląd i wygląd elewacji odpowiadał historycznemu. Zdaniem skarżącej technologia PCV daje aktualnie takie możliwości, iż wizualnie nawet z niewielkiej odległości odróżnienie okien z PCV w okleinie dębowej od drewnianych nie jest możliwe. Po dokonaniu poprawek, proponowane rozwiązanie nie będzie naruszać historycznego wizerunku czy waloru obiektu. W skardze kasacyjnej podniesiono, że stolarka okienna nie stanowiła tak istotnej cechy obiektu, która zdecydowała o jego wpisie do rejestru zabytków. Według skarżącej Sąd błędnie przyjął ustalenia organów co do faktu, że historyczna stolarka okienna, jej budowa miały, tak istotne dla zabytku znaczenie, iż przesądziła o jego wartości zabytkowej i stanowiła podstawę wpisu do rejestru zabytków. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że skarżąca nie może być w gorszej sytuacji od innych właścicieli zabytków dokonujących takich samych czynności — wymiany okien. Skarżąca wykazywała, iż okna zespolone stosowane są powszechnie za zgodą organów konserwatorskich. W tym, w ocenie strony skarżącej, wyraża się nierówne traktowanie właścicieli zabytków, co narusza art.32 Konstytucji RP. Sąd I instancji tę okoliczność w uzasadnieniu wyroku pominął, czym naruszył art.106 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał również na naruszenie art.10 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie poinformował strony o zgromadzonym materiale dowodowym, uniemożliwiając ustosunkowanie się do tego materiału. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. tj. 2012, poz. 270 ), powoływanej, jako "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa mogła być rozpoznana wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stawiany zaskarżonemu wyrokowi zarzut oddalenia skargi mimo wadliwości postępowania przeprowadzonego przed organami administracji jest nieuzasadniony. Strona skarżąca wywodzi, że organy prowadzące postępowanie i Sąd I instancji niezgodnie ze stanem rzeczywistym przyjęły, że budynek plebanii został wpisany do rejestru zabytków z uwagi na drewnianą stolarkę okienną, posiadającą takie wartości historyczne i naukowe, które stanowiły podstawę wpisu do rejestru zabytków. Tego zarzutu nie potwierdza jednak analiza treści uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie i zaskarżonego wyroku. Organy obu instancji wskazywały natomiast na wpis do rejestru zabytków obiektu plebanii, co jest zgodne z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w E. z dnia [...] września 1994 r., jak również na okoliczność, że przeprowadzone samowolnie prace doprowadziły do obniżenia walorów artystycznych, historycznych i naukowych wpisanego do rejestru zabytków obiektu. Ani zaskarżony wyrok, ani wydane w sprawie decyzje nie zawierają stwierdzenia, że podstawą wpisu budynku plebanii do rejestru zabytków była stolarka okienna tego obiektu. Powyższy zarzut skarżącej prowadzi w istocie do stwierdzenia, że skoro decyzja o wpisie do rejestru zabytków dotyczy całego obiektu i nie wymienia drewnianej stolarki okiennej, to zastąpienie okien drewnianych oknami PCV nie naruszy zabytkowego wyglądu obiektu. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Nie chodzi bowiem o to, aby wszystkie elementy budynku były szczegółowo wymienione w decyzji wpisującej budynek do rejestru zabytków, lecz o to, że cały obiekt z uwagi na wskazane w tej decyzji wartości objęty jest ochroną. Konsekwencją tego, zgodnie z art.36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest konieczność uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku w tym przepisie wymienione. Wpis budynku plebanii do rejestru zabytków jest okolicznością bezsporną. Jak zaznaczono w decyzji o wpisie budynku do rejestru zabytków wpis nastąpił z uwagi na zachowanie pierwotnej bryły budynku z czterospadowym dachem krytym holenderką oraz ze względu na wystrój elewacji frontowej. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji kształt okien miał znaczenie dla spójności historycznej pochodzącego z epoki wczesnego klasycyzmu obiektu z oszczędnie opracowanymi elewacjami, których ostateczną dominantę stanowiły wykonane w drewnie: stolarka okienna, reprezentacyjny ganek i balkonik pierwszego piętra. Dodać należy, że chodzi o zachowanie spójności historycznej obiektu, jako całości, a na tę całość składają się poszczególne elementy budynku, w tym również stolarka okienna. Nietrafny jest również podnoszony w skardze kasacyjnej, w aspekcie argumentacji nierozpatrzenia istotnych okoliczności sprawy, zarzut nierozważenia możliwości poprawienia zamontowanych okien PCV. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zajął w tej kwestii stanowisko i je uzasadnił, wskazując, że zniszczone samowolnie okna były skrzynkowe, dwuskrzydłowe z krzyżem odrębnie otwierane w części pod i nadślemieniowej z podziałem na pięć kwater w każdym skrzydle, a we wstawkach dachowych z podziałem na trzy kwatery. Organ wywiódł, że odtworzenie takiej konstrukcji okien w przypadku okien dwuskrzydłowych, pozbawionych ślemienia, które zamontowano w przedmiotowym obiekcie, nie jest możliwe. Skarżąca przyznaje tę okoliczność w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podnosząc że w technologii PCV nie jest możliwe odtworzenie okna skrzynkowego. Doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, jak stanowi art. 45 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oznacza, w przypadku gdy nie ma możliwości zamontowania tych samych okien, wykonanie okien w sposób uwzględniający walory historyczne obiektu, w tym dotychczasowy ich wygląd z zastosowaniem niezbędnych materiałów ( drewna) i technologii, z uwzględnieniem charakterystycznych cech zabytkowego obiektu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stwierdzić należy, że skarżąca Parafia była zawiadamiana o podejmowanych przez organ czynnościach i miała możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania, udzielając jej stosownego terminu na zajęcie stanowiska w sprawie. Wprawdzie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy stronie nie udzielono już terminu na przedstawienie własnej argumentacji, co było uchybieniem organu, lecz nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro w aktach administracyjnych sprawy są pisma, w których strona skarżąca zajęła stanowisko, obszernie je uzasadniając. Sąd I instancji nie uchybił również normie art.141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom tego przepisu. Wbrew twierdzeniom skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu nierównego traktowania właścicieli zabytków. Co do zarzutu naruszenia art.106 § 1 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi trzeba stwierdzić, że tak sformułowany zarzut nie ma żadnego związku z treścią wymienionego przepisu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i §14 ust.2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).