II OSK 281/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., Oddział Zakład Gazowniczy w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 793/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., Oddział Zakład Gazowniczy w L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 793/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., Oddział Zakład [...] w L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., Oddział Zakład [...] w L., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji stwierdzenia przez organ, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu I) w zabudowie bliźniaczej – segment nr 2, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. C. narusza przepisy techniczno-budowlane, określone w § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640.); 2. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu I) w zabudowie bliźniaczej – segment nr 2, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym P., gm. C. z naruszeniem przepisów określonych ww. rozporządzeniem nie stanowi istotnego odstąpienia, które powinno skutkować wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych, tym samym roboty nie są wykonywane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego; 3. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budowa budynku z naruszeniem przepisów określonych ww. rozporządzenia nie jest prowadzona w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska; 4. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 100 pkt 1) rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że do przedmiotowego gazociągu oraz dla określenia dopuszczalnych odległości gazociągów od budynków i szerokości strefy ochronnej gazociągu należy stosować § 10 ust. 6 pkt 3 lit. b ww. rozporządzenia; 5. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zatem celowe było wydanie przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę; 6. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowity brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutów przedstawionych przez skarżącą, co czyni ocenę prawną niepełną oraz sporządzeniu uzasadnienia niezawierającego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 793/19 i przekazanie sprawy sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wskazuje jaki stan faktyczny ustaliły organy orzekające, odnosi się też do zarzutów skargi skarżącej spółki, zatem odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Jak wyżej wskazano, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. zasadności zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postepowania administracyjnego (zarzut naruszenia tego przepisu nie został podniesiony w skardze kasacyjnej). Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, sformułowane mało czytelnie, sprowadzają się właśnie do tego czy organy orzekające prawidłowo umorzyły w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu I) w zabudowie bliźniaczej - segment nr 2 - zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] gm. C. Przypomnieć należy, że Starosta C. decyzją z [...] października 2014 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. W. i S. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Decyzja ta jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym. Próba wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym nie powiodła się. Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] uchylona została w całości decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], stwierdzająca z urzędu nieważność decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. W. i S. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina C. oraz odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2014 r. Złożona przez [...] skarga na tę decyzję wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 618/16 została oddalona. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że wskazana wyżej decyzja Starosty C. z dnia [...] października 2014 r., o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością polegającą na rażącym naruszeniu prawa. Wynika z tego wyraźnie, że decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonuje w obrębie prawnym i do czasu jej zmiany lub uchylenia korzysta z domniemania prawidłowości. W sprawie niniejszej bezsporna jest kolizja budynku realizowanego na działce [...] z wybudowaną w 1999 r. siecią gazową wysokiego ciśnienia [...] - budynek usytułowany jest w odległości około 12 m od sieci. Inwestycja narusza § 10 ust 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 640 ze zm.), w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, który stanowi, że w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych (...). Zgodnie z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego - w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2) art. 50 ust.1), w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach ( pkt 4) tego przepisu). Artykuł 50 prawa budowlanego jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego jakie nakazy bądź zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane na podstawie art. 51 tej ustawy. Zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska nie można jednak wywodzić tylko z faktu usytuowania danego obiektu w zbliżeniu do gazociągu. Zagrożenie takie nie jest też równoznaczne z naruszeniem przepisów w sprawie warunków technicznych. W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowym nie wykazała realnego zagrożenia bezpieczeństwa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 2015 r. II OSK 1778/14 - nie jest dopuszczalne wyjaśnianie użytego w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sformułowania "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska" poprzez odwołanie się do przepisów techniczno-budowlanych. O tym bowiem, jaka sytuacja faktyczna powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska decydowałby w istocie normodawca w akcie wykonawczym do ustawy. W związku z tym organy administracji, stosując art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, są zobowiązane w każdej indywidualnej sprawie badać, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie jest wystarczające powołanie się na to, że są one wykonywane lub zostały wykonane niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Konieczne jest wyjaśnienie, czy fakt ten w konkretnej sprawie rzeczywiście powoduje powstanie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Mają zatem rację organy nadzoru budowlanego i sąd I instancji, że w przypadku stwierdzenia, że w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie ma podstaw ani do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ani do nałożenia obowiązku dokonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należało umorzyć postępowanie. Na zakończenie wskazać należy, że zupełnie niezrozumiały jest zarzut z punktu 4. skargi kasacyjnej "(...)naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 100 pkt 1) rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie (...). § 100 pkt 1) rozporządzenia stanowi, że tłocznie gazu powinny być wyposażone w: filtry lub filtroseparatory na wejściu gazu ziemnego do tłoczni gazu, połączone ze zbiornikiem do okresowego usuwania kondensatu. Możliwe, że autorowi chodziło o § 110 pkt 1) tego rozporządzenia, nie jest jednak rolą sądu odwoławczego domyślanie się podstaw kasacji. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.