II OW 115/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu a Wojewodą Wielkopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Lasów Państwowych Nadleśnictwa Borki od decyzji Starosty Poznańskiego w sprawie przekazania nieruchomości w zarząd Lasów Państwowych postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu jako organ właściwy do rozpoznania odwołania UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2011 r. nr SKO-4001/447/2011 wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jaki powstał pomiędzy nim a Wojewodą Wielkopolskim, w związku z przekazaniem przez Wojewodę temu Kolegium pismem z dnia 7 lipca 2011 r. nr SN.III-8.7571-2011, odwołania Lasów Państwowych Nadleśnictwa Babki od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], odmawiającej przekazania nieruchomości w zarząd Lasów Państwowych, do załatwienia wg właściwości. Przekazując odwołanie, Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty zapadła na podstawie art. 36 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 2, art. 16 ust. 1a, art. 22 ust. 2 i art. 38a ust. 2 stanowiącymi, że zadania w nich wymienione należy uznać za wykonywane przez starostę w ramach administracji rządowej, to inne zadania, w tym z art. 36 są zadaniami własnymi starosty, zaś zgodnie z art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia są w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze. We wniosku o rozpoznanie sporu Samorządowe Kolegium wniosło o wskazanie Wojewody Wielkopolskiego jako organu właściwego w sprawie, podnosząc, że art. 36 ustawy o lasach dotyczy przekazania nieruchomości w zarząd, a ponieważ ta instytucja nie została odrębnie uregulowana w tej ustawie należy zastosować przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 tej ustawy trwały zarząd ustanawia starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a wobec tego z mocy jej art. 9a organem wyższego stopnia jest wojewoda – stwierdziło Kolegium. Takie stanowisko, zdaniem Kolegium, znajduje także uzasadnienie w argumentacji systemowej. Kolegium podkreśliło, że zbliżony do art. 36 ustawy o lasach jest art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który w związku z likwidacją Państwowego Funduszu Ziemi i przejęciu gruntów przez Agencję Nieruchomości Rolnych, powierzył przekazanie na wniosek Agencji nieodpłatnie nieruchomości Lasom Państwowym celem zalesienia, a zadania te od 1 stycznia 1999 r. przejęli starostowie. Z kolei art. 36 ustawy o lasach reguluje przekazywanie w zarząd Lasów nieruchomości przeznaczonych do zalesienia w planach zagospodarowania. Decyzje w tych sprawach wydawał kierownik urzędu rejonowego, od 1 stycznia 1999 r. funkcję tę przejął starosta, zatem wykonuje je jako zadania z zakresu administracji rządowej – wywodziło dalej Kolegium, podkreślając też, że starosta nie jest organem powiatu, a także, iż ustawa z dnia 3 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wzmocniła pozycję wojewody i z jej art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 wynika domniemanie właściwości rzeczowej tego organu jako odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, gdyż zarówno Wojewoda Wielkopolski oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uznały, że nie są organami właściwymi do rozpatrzenia odwołania Lasów Państwowych – Nadleśnictwa Babki od decyzji Starosty Poznańskiego. Kwestię właściwości organu odwoławczego reguluje art. 127 § 2 k.p.a. i stanowi, że jest nim organ administracji publicznej wyższego stopnia. Z kolei organy wyższego stopnia wskazuje art. 17 k.p.a., który w pkt 1 jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego wskazuje samorządowe kolegia odwoławcze z zastrzeżeniem, iż ustawy szczególne mogą stanowić inaczej. Ustawami szczególnymi mogą być zarówno ustawy ustrojowe, jak i dotyczące poszczególnych gałęzi prawa administracyjnego. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) stanowi w art. 3 ust. 1 pkt 7, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., ale taki status tego organu powinien wynikać z ustaw szczególnych – materialnych. W niniejszej sprawie decyzja Starosty Poznańskiego została wydana na podstawie art. 36 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 106, poz. 622). Żaden przepis tej ustawy nie reguluje kwestii organu odwoławczego. Ustawa ustanowiła starostę jako organ właściwy w sprawach z zakresu nadzoru nad gospodarką leśną, wskazując, że w tych kwestiach wykonuje on zadania z zakresu administracji rządowej, jednakże nie ustanawia w takich sprawach wojewody jako organu wyższego stopnia. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami natomiast zawiera tego rodzaju regulację, stanowiąc w art. 9a, iż w sprawach należących do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej organem wyższego stopnia jest wojewoda. Art. 36 ustawy o lasach zadaniu starosty nałożonego mu tym przepisem nie przypisuje żadnego charakteru, nie da się więc wyciągnąć wniosku, że jest to zadanie z zakresu administracji rządowej. Zresztą rozróżnienie zadań starosty w ramach ustawy o lasach jako zadania z zakresu administracji rządowej czy własnych nie ma o tyle znaczenia jeśli idzie o kwestie organu odwoławczego, że ustawa ta w ogóle kwestią tą się nie zajmuje, jak wskazano wyżej. Skoro ani z ustawy o wojewodzie, ani z ustawy o lasach nie wynika, aby wojewoda był organem wyższego stopnia w stosunku do starosty nie można domniemywać właściwości wojewody jako organu odwoławczego. Organu tego zatem należy szukać w sprawie na podstawie przepisów k.p.a., tj. art. 17 pkt 1. Zgodnie z nim organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem przepisy szczególne innego nie wskazują. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).