I SA/Wa 970/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant referent Jolanta Replin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] UZASADNIENIE Decyzją z [...]marca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z [...] stycznia 2021 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] września 2020 r. M. K. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą B. K. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Wójt Gminy T. orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. Decyzją z [...] marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podniosło, że M. K. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad swoją siostrą B. K. (drugi stopień pokrewieństwa w linii bocznej). B. K. legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia ZUS z [...] maja 1991 r., zaliczającym ją do I grupy inwalidów ogólnego stanu zdrowia, przy czym inwalidztwo jest trwałe. Zdaniem organu, zostały zatem spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Kolegium wskazało również, że okoliczność ustalenia daty powstania niepełnosprawności B. K. nie mogła w niniejszej sprawie stanowić samoistnej podstawy odmowy przyznania świadczenia. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny tylko wówczas gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli, nie są zdolne do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Tymczasem wymagająca opieki B. K. posiada ojca K. K., z którym wspólnie zamieszkuje. Okoliczności sprawy nie wskazują natomiast aby zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności ojciec legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Legitymuje się on orzeczeniem Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia ZUS [...] stycznia 1997 r., zaliczającym go do III (trzeciej) grupy inwalidów ogólnego stanu zdrowia, które traktowane jest na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności (vide: art. 62 ust. 2 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Oznacza to, zdaniem Kolegium, że po stronie ojca niepełnosprawnej nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad córką, związane w szczególności z jego stanem zdrowia potwierdzonym stosownym orzeczeniem. Organ dodał, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności (tu: rodzic) nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani sąd administracyjny nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć czy stan zdrowia osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy pozwalające na skuteczne ubieganie się przez M. K. o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad siostrą B. K. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła M. K. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca uznała za krzywdzące nieprzyznanie świadczenia na niepełnosprawną siostrę tylko ze względu na brak posiadania przez ojca skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazała, że ojciec K. K. ma [...] lat i jest osobą schorowaną. Od lat leczy się na niewydolność krążenia, ma przewlekłą chorobę niedokrwienną serca, cukrzycę typu 2, przewlekłą chorobę nerek. Sam wymaga opieki i pomocy w codziennych czynnościach. Skarżąca podniosła, że codziennie wykonuje przy ojcu czynności higieniczne, przygotowuje mu ubrania i podaje leki, sprząta, robi pranie, przygotowuje i podaje posiłki, zawozi i towarzyszy w wizytach lekarskich (gdyż K. K. nie dosłyszy), opłaca rachunki, robii zakupy oraz realizuje recepty. Wskazała, że pomimo orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności ojciec nie jest w stanie, ze względu na wiek i stan zdrowia, świadczyć stałej opieki nad swoją córką B., a siostrą skarżącej. Ponadto, zaznaczyła, że orzeczenie ojca jest z 1997 r. Od tego czasu stan jego zdrowia uległ znacznemu pogorszeniu. Ojciec jest osobą konfliktową i bardzo trudno go namówić na ponowne stawienie się na komisję lekarską w celu uzyskania nowego stopnia orzeczenia. Podkreśliła, że w dalszym ciągu sprawuje bezpośrednią opiekę nad niepełnoprawną siostrą, która jest osobą niepełnosprawną (cierpi na schizofrenię paranoidalną oraz ma upośledzenie umysłowe). Jest jedynym opiekunem zarówno siostry jak i ojca. Do skargi załączono zaświadczenie lekarskie z [...] kwietnia 2021 r. o stanie zdrowia K. K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy i argumentacja organów nie są wystarczające do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". W myśl art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami. Z kolei art. 17 ust. 1a ustawy stanowi, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu problem prawny, który wymagał w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie czy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności rodzica (ojca) osoby wymagającej opieki w każdym przypadku eliminuje z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwo (siostrę) faktycznie sprawujące tę opiekę. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym powołane regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (por. np. wyroki NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17). W art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej jako "k.r.o.". Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Błędna jest zatem wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która wyklucza rodzeństwo (siostrę) osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki z kręgu osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku, gdy rodzic osoby niepełnosprawnej nie może wprawdzie wykonywać opieki z powodu wieku i złego stanu zdrowia, lecz nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przyjęta przez organy formalna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje dalszy krewny, to jest siostra osoby niepełnosprawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18 oraz 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16). W realiach niniejszej sprawy ojciec osoby wymagającej opieki jest osobą, która ma [...] lat i z deklaracji skarżącej oraz przedłożonych przez nią dokumentów (załączone do skargi zaświadczenie lekarskie) wynika, że jest on przewlekle chory i sam wymaga opieki. Ponadto, co trzeba podkreślić, w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła [...] lat, wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W związku z tym domniemaniem wprowadzono do porządku prawnego dwa różne świadczenia adresowane do tych osób. Świadczenia te mają na celu wsparcie ich w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy. Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje osobie, która ukończyła [...] lat. Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła [...] lat życia - art. 75 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291). Uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza przy tym prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Oba te świadczenia mają ten sam cel jako dodatkowe wsparcie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji - z uwagi na zaawansowany wiek. Skoro zatem ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku [...] lat sama co do zasady wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku [...] lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny (córką). Stąd też wyłączenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszemu krewnemu (siostra osoby niepełnosprawnej) spełniającemu kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy bliższy krewny (rodzic osoby niepełnosprawnej) nie może z przyczyn obiektywnych i oczywistych takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. W ocenie Sądu sam fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia ojca osoby wymagającej opieki nie został wykazany stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie może jeszcze przesądzać, że możliwe jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką, a tym samym nie jest możliwe ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez dalszego krewnego (siostrę osoby niepełnosprawnej). Stan zdrowia ojca osoby wymagającej opieki może być wykazany również innymi dowodami. Nie można przy tym z góry zakładać, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą. Uwzględniając zatem skargę należało uchylić odmowne decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W szczególności winien dokonać oceny niemożności sprawowania opieki przez ojca skarżącej kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym zgromadzone w sprawie dowody potwierdzające jego stan zdrowia. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie oprócz naruszenia prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych) naruszyły również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.