I OSK 1279/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 415/04 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 415/05, oddalił skargę M. P. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] nr [...], w przedmiocie kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P., działającego z upoważnienia Zarządu Województwa W. z dnia [...] nr [...], w której na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), art. 89 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 2d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz na podstawie § 16 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 4-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 14, poz. 144 ze zm.) w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262), w przedmiocie obciążenia M. P. karą pieniężną w wysokości 12 240 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia – na podstawie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2003 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w kilometrze [...]+[...], przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] nr rej. [...] z naczepą marki [...] nr rej. [...], która wykazała przekroczenie dopuszczalnych nacisków dwóch osi, tj. osi drugiej o 31,44 kN i osi 5 o 19,71 kN, co zostało potwierdzone w protokole zatrzymania i kontroli nr [...]. Protokół ten stanowił podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z przepisami art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązującymi w dacie jej wydania, a także jest zgodna z obecnym stanem prawnym, określonym art. 13 ust. 1 pkt 2 i 13g ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 9 grudnia 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Organ wskazał, że przedłożone protokoły kontroli oraz świadectwa legalizacyjne i kalibracyjne aparatury pomiarowej wskazują na prawidłowość przeprowadzonej kontroli. Organ wyjaśnił także, że łączny dopuszczalny tonaż pojazdu nie jest każdorazowo równoznaczny z brakiem nadmiernego nacisku na pojedynczą oś. Kwestia związana z wysokością wymierzonej kary leży poza kompetencją organu odwoławczego i wynika wprost z taryfikatora określonego przez ustawodawcę, stanowiącego załącznik do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 9 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953), przy czym wysokość kar ani zasady ich nakładania nie zmieniły się w związku z wejściem w życie nowelizacji z dnia 9 grudnia 2003 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest bezzasadna. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ruch pojazdu, którego masa, nacisk osi lub wymiary z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach określających warunki techniczne pojazdów jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. Natomiast art. 13g powołanej ustawy stanowi, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, a wysokość kar pieniężnych określa załącznik nr 2 do ustawy. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych nacisków dwóch osi, co zostało potwierdzone w protokole zatrzymania i kontroli z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]. Protokół ten, kierujący pojazdem podpisał bez zastrzeżeń. Przekroczenie dopuszczalnego nacisku stwierdzono na osi 2 i 5 czyli na osi pojedynczej i na osi składowej. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262), oś pojedyncza to oś oddalona od sąsiedniej o więcej niż 1,8 m lub dwie osie sąsiednie oddalone od siebie o mniej niż 1 m, a oś składowa to zespół dwóch lub więcej osi, w którym odległość między sąsiednimi osiami składowymi jest niemniejsza niż 1 m i nie większa niż 1,8 m. Na drodze wojewódzkiej nacisk osi na drogach nie może przekraczać 80 kN. W przypadku osi pojedynczej kontrola wykazała obciążenie 111,44 kN czyli przekroczenie wyniosło 31,44 kN (111,44 kN - 80 kN). Zgodnie z pkt 4 ppkt 1 lit. d/ załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych, kara pieniężna za takie przekroczenie wynosi 6600 zł. W przypadku osi składowej, osi wielokrotnej przy rozstawie osi powyżej 1,30 m do 2,00 m, taki rozstaw wykazał pomiar co do osi piątej, kontrola wykazała nacisk wynoszący 92,21 kN, a więc przekroczenie wyniosło 19,71 kN (92,21 kN-80 kN), a kara pieniężna 5640 zł (pkt 4 ppkt 4 lit. d/ cyt. załącznika). Sąd stwierdził, że skoro skarżący nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, w świetle wyżej przytoczonych przepisów, wymierzenie kary pieniężnej było zgodne z prawem. Z treści art. 13g ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika bowiem obowiązek nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Przepis ten nie daje żadnych możliwości odstępstw, bądź uznaniowego traktowania sprawy. Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że nałożenie kary jest niezależne od ewentualnej winy sprawcy przekroczenia ciężaru czy też od zachowania wymaganej masy całkowitej pojazdu, a jedynym i decydującym kryterium nałożenia kary jest fakt przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 1838/98; wyrok NSA z dnia 13 maja 1998 r. sygn. akt II SA 358/98; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt 1327/97). Dla odpowiedzialności właściciela pojazdu za przekroczenie dopuszczalnych norm nie ma też znaczenia brak możliwości sprawdzenia nacisku osi pojazdu na drogę po załadunku (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA 1421/97). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. P.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że organy administracji publicznej naruszyły zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 75 § 1 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał, że dokonany pomiar obciążenia nie był prawidłowy, bowiem powinien on spełniać wymogi przewidziane prawem, w szczególności wymóg zachowania przewidzianej prawem procedury przy przeprowadzaniu pomiaru, co w przepisach ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. Nr 63, poz. 636 ze zm.) określone jest jako tzw. wymagania metrologiczne, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, przy uwzględnieniu rodzajów dowodów tej kontroli, a także warunków właściwego stosowania i warunków technicznych ich użytkowania (art. 9 pkt 3 cyt. ustawy). Wymagania te skonkretyzowane zostały w akcie wykonawczym do powołanej ustawy, a mianowicie w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, poz. 316). Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 13 marca 2004 r. co oznacza, że pomiędzy wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (1 stycznia 2003 r.), a dniem 13 marca 2004 r. nie istniały prawnie wiążące przepisy metrologiczne, których stosowanie przez organ administracji, zarówno w dacie dokonania pomiaru jak i obecnie, ma charakter obligatoryjny, co wprost wynika z obowiązku nałożonego przez ustawodawcę (art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy – Prawo o miarach). Skarżący wskazał, że wprawdzie Prezes Głównego Urzędu Miar w dniu 22 grudnia 2000 r. wydał zarządzenie Nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6/2000, poz. 40), na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach (Dz. U. Nr 56, poz. 248 ze zm.), w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 29 marca 2000 r., to jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności działalności organów administracji w niniejszej sprawie, gdyż zarządzenie to nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a ponadto miało charakter wewnętrzny i obowiązywało tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu ten akt. Ponadto skarżący podniósł, że z mocy przepisu art. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268), dokonana została nowelizacja art. 8 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach i upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych przyznane zostało Radzie Ministrów – w drodze rozporządzenia. Następnie z mocy przepisu art. 11 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800), dokonana została kolejna nowelizacja art. 8 cyt. ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach i upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych przyznane zostało ministrowi właściwemu do spraw gospodarki – w drodze rozporządzenia. Wprawdzie w ustawie z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw zawarty został przepis przejściowy (art. 51), w myśl którego do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień zmienianych tą ustawą, zachowywały moc przepisy dotychczasowe, o ile nie były sprzeczne z tą ustawą, to jednocześnie ustawodawca dopuścił taką możliwość w określonym przedziale czasowym, a mianowicie nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2002 r. Zdaniem skarżącego oznacza to, że na skutek zawartej w tym przepisie derogacji pośredniej, zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar, niezależnie od przytoczonych zarzutów rangi konstytucyjnej, musiało utracić swoją moc najpóźniej z upływem dnia 30 czerwca 2002 r. Po tej więc dacie, aż do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, tj. 13 marca 2004 r. – brak było jakichkolwiek przepisów metrologicznych, na podstawie których organy administracji mogłyby dokonywać pomiarów w zakresie niezbędnym do ustalenia opłaty drogowej określonej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71 poz. 838 ze zm.). Ponadto skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji rażąco naruszył zasady postępowania, bowiem w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się w jakikolwiek sposób do argumentów zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącego na posiedzeniu w dniu 23 lutego 2006 r. W ocenie skarżącego zarzuty te miały kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a Sąd mimo obowiązku zbadania całokształtu sprawy w żaden sposób się do nich nie odniósł, przez co naruszył art. 134 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie w znacznej części nie odpowiada stawianym jej wymaganiom. Autor skargi kasacyjnej przeprowadzając obszerny wywód prawny, dotyczący braku w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów określających wymagania metrologiczne, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe, uzasadnia w ten sposób zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej obu instancji zasad postępowania administracyjnego – art. 6, 7, 8 i art. 75 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, iż skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wyroku sądu administracyjnego, co oznacza, iż musi podnosić zarzuty pod adresem tego wyroku, a nie jak uczynił to autor skargi kasacyjnej, kierować je w stosunku do zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jeżeli w ocenie skarżącego zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem prawa, a nieprawidłowości tej nie dostrzegł sąd dokonując kontroli jej legalności, skarżący winien zakwestionować wyrok sądu, powołując się na co najmniej jedną z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. I OSK 445/05, Lex nr 209139 wyraził pogląd, że jeżeli Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny zgodności z przepisami k.p.a. danej decyzji administracyjnej, to nie naruszył przepisów kpa, ale konkretne przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Można rozważać ewentualne naruszenie przepisów kpa przez Sąd I instancji ale tylko w kontekście sprecyzowanego zarzutu naruszenia konkretnego przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak takiej podstawy, jak podkreślono wcześniej, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku, w kontekście zarzutów związanych z brakiem w dacie podejmowania decyzji przepisów metrologicznych, regulujących procedury ważenia pojazdów. Jedyne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, a kierowane do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczą naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 i art.141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie skarga kasacyjna nie wskazuje jako jej podstawy art. 174 pkt 2 ww. ustawy, ocena tych zarzutów musi uwzględniać m.in. dyspozycję powyższego przepisu, zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza treści skargi kasacyjnej wskazuje, że poza przytoczeniem brzmienia art. 134 § 1 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał na czym miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji wymienionego przepisu, a w szczególności jakie okoliczności z urzędu powinien wziąć pod uwagę Sąd. Zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a. z uwagi na brak jakiegokolwiek jego uzasadnienia jak również niewskazanie, iż zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało ocenić jako podstawę skargi kasacyjnej nieodpowiadającą wymogom art. 174 pkt 2 i art. 176 P.p.s.a. Stosownie do tego ostatniego przepisu skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchybienia lub zmiany. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił drugi z podniesionych zarzutów procesowych, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut ten polega na nieodniesieniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przedstawionych na rozprawie nowych zarzutów formułowanych przez pełnomocnika skarżącego, na tle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2004 r. sygn. 3 II SA/Lu 1457/03. Także i w odniesieniu do tego zarzutu skarga kasacyjna nie uzasadnia wpływu podniesionego uchybienia na wynik sprawy, podczas gdy dla skuteczności skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 1 lutego 2006 r. I OSK 723/05, Lex nr 194368). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.