II OSK 1629/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 631/05 w sprawie ze skargi M. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 631/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, iż postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) wstrzymał użytkowanie części budynku przy ul. [...] w Ż., w której dokonano zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy oraz nałożył na M. i D. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 3 pkt 1- 4 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, ponieważ decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Ż. z dnia [...] inwestorzy uzyskali zezwolenie na zmianę użytkowania lokalu mieszkalnego na sklep, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody B. z dnia [...]. Z tych względów organ odwoławczy nakazał organowi I instancji przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego a nadto wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. winien umorzyć prowadzone w tym trybie postępowanie, jeżeli wykonane przez inwestorów roboty budowlane nie będą budziły żadnych wątpliwości z punktu widzenia sztuki budowlanej i przepisów techniczno – budowlanych. Sąd podał, iż postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu i związane z nim postępowanie w sprawie lokalizacji tej inwestycji były wielokrotnie poddawane kontroli sądowej. W wyroku z dnia 7 lutego 1991 r., sygn. akt SA/Ka 708/90 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w K. stwierdził nieważność decyzji wydanych w [...] r. przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Ż. oraz Wojewody B. uznając, że działający jako organ I instancji Kierownik Wydziału Urzędu Miejskiego w Ż. nie posiadał upoważnienia Burmistrza Miasta Ż. do wydania przedmiotowej decyzji. Wyrokiem z dnia 9 lutego 1994 r., sygn. akt IV SA 646/93 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, stwierdzającą nieważność trzech decyzji wydanych w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji (w obrocie prawnym pozostała decyzja o umorzeniu postępowania w tej sprawie). Wyrokiem z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt IV SA 703/95 NSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ ten stwierdził nieważność decyzji kasatoryjnej Wojewody B. w Ż. z dnia [...], którą po raz drugi udzielono M. i D. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na cele handlowe. Kolejnym wyrokiem z dnia 15 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1141/97 NSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 27 września 2001 r. sygn. akt IV SA 1921/99 NSA w Warszawie oddalił skargę M. i D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji kasatoryjnej Wojewody B.. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] wniósł M. N., współwłaściciel jednego z wyodrębnionych lokalów mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w Ż., podnosząc, że od [...] oczekuje na wykonanie przez organ I instancji zaleceń zawartych w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1996 r. Podał, iż w tym czasie inwestor dokonał kolejnej zmiany elewacji budynku dokonując przebudowy witryny sklepowej, bez powiadomienia stron o uzyskaniu pozwolenia na prowadzenie tych robót. Skarżący podniósł, że przez pominięcie wyroku organ narusza jego interes prawny. Nadto podniósł, iż nie został zawiadomiony o wydaniu w dniu [...] pozwolenia na wymianę witryn sklepowych jak też zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnośnie zarzutu niedoręczenia postanowienia wszystkim stronom postępowania organ stwierdził, iż K. N. udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania jej w przedmiotowej sprawie swojemu bratu M. N.. W piśmie z dnia [...] skarżący podniósł, iż udzielenie mu przez siostrę pełnomocnictwa nie jest równoznaczne z jej rezygnacją z pozycji strony postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, iż zawartą w formie aktu notarialnego umową z dnia [...] ówcześni współwłaściciele przedmiotowego budynku mieszkalnego ustanowili odrębną własność znajdujących się w nim trzech lokali. Jednocześnie strony umowy postanowiły pozostawić dotychczasowe udziały (po 1/3) we współwłasności nieobjętej podziałem przedmiotowej nieruchomości w granicach określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 94, poz. 848 ze zm.). Współwłasność ta dotyczyła: gruntu, podwórza, ogródków, fundamentów, murów zewnętrznych, murów konstrukcyjnych i murów oddzielających poszczególne wyłączone ze wspólnej własności lokale, dachy, kominy oraz wszelkie części budynku i wszelkie urządzenia, służące do użytku wszystkich właścicieli lokalu lub pewnych grup właścicieli, jak strychy, piwnice, klatki schodowe, korytarze, bramy, ogólne ustępy, wspólne łazienki, pralnie, suszarnie, dźwigi, urządzenia kanalizacyjne, wodociągowe, ogrzewania centralnego, oświetlenia itp. Lokal mieszkalny oraz sklep znajdujący się na parterze tego budynku nabyła następnie M. S. w drodze umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] ze środków pochodzących z majątku dorobkowego osiągniętego z mężem D. S.. Z treści § 1 tej umowy wynikało, że z własnością nabytego lokalu była związana współwłasność nieruchomości objętej KW [...] M. N. jest współwłaścicielem (1/3) wyodrębnionego lokalu mieszkalnego na drugim piętrze, a w 1/9 współwłaścicielem nieruchomości objętej KW[...]. Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Ż. wstrzymał roboty budowlane rozpoczęte przez M. S. w budynku przy ul. [...] polegające na zmianie elewacji i sposobu użytkowania budynku oraz nakazał przedłożenie projektu przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektu. Decyzją z dnia [...] ten sam Kierownik wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu, a decyzją z dnia [...] Wojewoda B. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ II instancji zasadnie przyjął, że do zmiany użytkowania przedmiotowego budynku doszło w oparciu o pozwolenie budowlane udzielone ostateczną decyzją administracyjną, zaś strony nie mogą ponosić konsekwencji niekompetencji organów. Okoliczność, że NSA wyrokiem z dnia 7 lutego 1991 r. stwierdził nieważność powyższych decyzji nie zmieniła tego stanu rzeczy, zwłaszcza, że w czasie wydawania wyroku przez NSA inwestycja została ukończona. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w wyroku z dnia 3 grudnia 1996 r. NSA nie odniósł się do tej kwestii bezpośrednio, gdyż kontrolował jedynie zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], stwierdzającej nieważność decyzji kasatoryjnej Wojewody B. z dnia [...]. Sąd podniósł, iż w toku postępowania weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ), która w odmienny sposób reguluje przebieg postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W świetle art. 103 ust. 1 ustawy do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną należało stosować przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Stwierdzenie wyrokiem NSA nieważności decyzji administracyjnych organów obu instancji wydanych w 1990 r. wywarło skutek ex tunc i w sprawie pozwolenia na zmianę użytkowania przedmiotowego lokalu ponownie prowadzone było postępowanie administracyjne. Postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją, a zatem z dniem 1 stycznia 1995 r. należało stosować przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd stwierdził, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] wydane zostało na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, dodanym do tej ustawy z dniem 31 maja 2004 r. na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Organ I instancji nie dostrzegł jednak, że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w kontrolowanym postępowaniu, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej, przepisu art. 71a ustawy - Prawo budowlane nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy; w takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z ust. 2 cytowanego art. 2 ustawy zmieniającej przepisy dotychczasowe stosuje się także w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Okoliczność ta wprawdzie umknęła też uwadze organu odwoławczego, lecz organ ten uchylając postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. i nakazując zastosowanie w sprawie przepisów art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał faktycznie organowi I instancji poprowadzenie postępowania na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem 31 maja 2004 r. Sąd wskazał, iż przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wprowadzony do tej ustawy z dniem 31 maja 2004 r. stanowi powtórzenie dotychczasowego art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazującego odpowiednie stosowanie przepisów art. 51 ust. 1 - 3, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu dostrzeżone naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. N., reprezentowany przez radcę prawnego D. W.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) polegające na nie zastosowaniu normy prawnej wynikającej z tego artykułu do ustalonego stanu faktycznego, nakazującej odpowiednie stosowanie przepisu art. 51 ust. 1- 3 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia wykonania robót budowlanych w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. bez wymaganego pozwolenia. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne M. N. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania . Zdaniem autora skargi kasacyjnej z uwagi na to, iż decyzje organów obu instancji dotyczące pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania zostały wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 1991 r. uznane za nieważne, to należało przyjąć, że postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Skutkowało to, z uwagi na treść art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, obowiązkiem stosowania od dnia 1 stycznia 1995 r. przepisów tej ustawy. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu przy odpowiednim zastosowaniu art. 32 ustawy, czego nie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny. W ocenie skarżącego – wobec stwierdzenia przez NSA nieważności decyzji z [...] r. – nie można przyjąć, że zmiana sposobu użytkowania dokonana została po uprzednim uzyskaniu wymaganego pozwolenia. Z art. 32 ust. 4 pkt 2 wynika, że pozwolenie to może być wydane, jeśli wnioskodawca wykaże prawo dysponowania nieruchomością. W przypadku współwłasności, jeśli planowane prace dotyczą części wspólnych, wnioskujący powinien przedłożyć zgodę pozostałych współwłaścicieli. W ocenie skarżącego Sąd pominął, że art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r. przewiduje, iż w razie stwierdzenia dokonania zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia organ wydaje decyzję określającą m.in. czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Tą czynnością jest m.in. przedłożenie oświadczenia potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością w celu dokonania zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania. Skarżący podzielił stanowisko Sądu, iż wydanie postanowienia w oparciu o błędną podstawę prawną nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż przepisy wskazane w uzasadnieniu postanowienia stanowią w zasadzie powtórzenie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Jednak, w ocenie strony, Sąd przeoczył, że warunkują one doprowadzenie robót do stanu zgodnego z przepisami od wykonania przez zainteresowanego szeregu czynności, w tym wykazania prawa dysponowania nieruchomością, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i D. S. podnieśli, że w niniejszej sprawie obowiązuje i jest wiążąca dla organów ostateczna i prawomocna decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...], która stwierdza, iż decyzja ostateczna Wojewody B. o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania uprawniała z tym dniem do dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Wobec tego, iż inwestorzy dokonali zmiany sposobu użytkowania zgodnie z prawem, wnieśli o umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. M. N. upatruje naruszenia przepisu art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w tym, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że zgodnie z art. 71 ust. 1 tej ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu przy odpowiednim zastosowaniu art. 32 ustawy, a więc wnioskodawca winien przedłożyć oświadczenie potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego ). W tym miejscu przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., którym to organ odwoławczy uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] Sąd pierwszej instancji uznał decyzję organu odwoławczego za zgodną z prawem, gdyż organ I instancji nie miał podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 71a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. ). Sąd wskazał, iż art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego został dodany do tej ustawy z dniem 31 maja 2004 r. na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ) i przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż z mocy przepisów przejściowych w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż odpowiednie zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 51 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego. A zatem nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania normy prawnej nakazującej odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego z 1994 r. Należy przy tym zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – podobnie jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - nie przesądził jaką decyzję w tym trybie winien wydać organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego, zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, wskazuje jedynie kierunek dalszego postępowania administracyjnego i eliminuje z obrotu prawnego decyzję wydaną na niewłaściwej podstawie prawnej. Z tych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Argumenty i zarzuty M. N. wybiegają w dalszy etap postępowania administracyjnego. Organ I instancji, po uchyleniu postanowienia z dnia z dnia [...], jest obowiązany podjąć rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie a od kolejnego aktu prawnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. stronom będą służyły środki odwoławcze. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.