II SA/Gl 999/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 446 ze zm. zwanej też dalej ustawą) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie nabycia praw użytkowania wieczystego nieruchomości w części § 2 w zakresie wyrazu: "nieodpłatnej", jako sprzeczne z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.). W uzasadnieniu stwierdził, że w treści § 2 przedmiotowej uchwały Rada wyraziła zgodę na ustanowienie na czas nieoznaczony nieodpłatnej służebności przesyłu na prawie użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz "A" S.A. z siedzibą w W. oraz na rzecz "B" Sp. z o.o. z siedzibą w W. W tym zakresie uchwała ta jest niezgodna z prawem. Wyrażenie zgody na ustanowienie nieodpłatnych służebności na rzecz wyżej wskazanych podmiotów stoi bowiem w istotnej sprzeczności do treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano art. 3051 Kodeksu cywilnego przewidujący możliwość obciążenia nieruchomości służebnością przesyłu na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem ustawy o samorządzie gminnym "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczący: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej: uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej." Wyżej przywołany przepis, stanowi delegację do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, bądź też do wyrażenia zgody na dokonanie ww. czynności, nie daje natomiast radzie kompetencji do regulowania treści stosunku cywilnoprawnego. W ocenie organu nadzoru Rada Miasta R. regulacją zawartą w § 2 przedmiotowej uchwały dot. nieodpłatnego ustanowienia służebności, wykroczyła poza delegację z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, a jednocześnie naruszyła kompetencję organu wykonawczego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Kompetencje te, co znajduje też potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, nie mogą ulegać rozszerzeniu kosztem kompetencji organu wykonawczego. Powołał się też w tym względzie Wojewoda na treść art. 7 Konstytucji RP. Podkreślił, że normy regulujące zasady obrotu nieruchomościami należącymi do jednostek samorządu terytorialnego (także Skarbu Państwa) mają w większości charakter prawa publicznego i są bezwzględnie obowiązujące. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nieruchomości Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, a nieruchomości będące własnością jednostek samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż tylko pomiędzy wskazanymi w tym przepisie podmiotami dozwolone jest ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych nieodpłatnie. Brak jest przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie tej zasady dla ustanawiania służebności przesyłu, w szczególności nie stanowią podstawy do takiego działania przepisy art. 3051 – art. 3054 Kodeksu cywilnego. Stosownie do art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Obrót nieruchomościami jest w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedną z postaci gospodarowania nieruchomościami, w myśl art. 12 tej ustawy powinien on być wykonany zgodnie z zasadami prawidłowego gospodarowania. Przez zasady prawidłowego gospodarowania, które nie zostały określone, ani skatalogowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, należy rozumieć takie reguły zarządzania i rozporządzania nieruchomościami oraz korzystania z nich, które pozostają w zgodzie z przepisami działu drugiego tej ustawy, a zarazem są racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. Szczególny charakter unormowań zawartych w art. 14 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreśla przewidziane w art. 14 ust. 5 tej ustawy wymaganie, aby zawarcie umów, o których mowa w ust. 1-4, uzyskało uprzednio zgodę wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo zgodę odpowiednio rady lub sejmiku w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Konieczność uzyskania zgody poprzedzającej zawarcie omawianych umów wyraźnie przemawia przeciwko dopuszczalności nieodpłatnego obciążenia nieruchomości skarbowych i samorządowych ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku niezrozumiałe byłoby, dlaczego omawiane obciążenie nieruchomości skarbowych i samorządowych na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządowych podlegałoby większym rygorom niż na rzecz innych podmiotów prawa. O zakazie ustanawiania nieodpłatnie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości stanowiącej własność Gminy na rzecz przedsiębiorstwa (spółki prawa handlowego) realizującego cele publiczne, świadczy także zasada wyrażona w art. 45 ustawy o samorządzie gminnym, który ogranicza swobodę decydowania przez gminę o sposobie wykorzystania jej mienia, nakazując w tym zakresie działania zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 481/15, wyrok WSA w Opolu z dnia 9 października 2014 r., sygn. akr II SA/Op 336/14, opubl. CBOSA). Wobec powyższego, regulację § 2 przedmiotowej uchwały w zakresie nieodpłatnego ustanowienia służebności i użytkowania należy uznać zdaniem Wojewody za niezgodną z prawem – po pierwsze z uwagi na brak dla Rady Miejskiej właściwego upoważnienia ustawowego ku temu – po drugie, z uwagi na niedopuszczalną ingerencję Rady w kompetencje organu wykonawczego – tu: Prezydenta Miasta – po trzecie zaś, z uwagi na naruszenie art. 14 ust. 2 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego reprezentowana przez radcę prawnego Rada Gminy R. wniosła o jego uchylenie i o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że rozstrzygnięcie to zostało podjęte z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieodpłatne ustanowienie służebności opisane w § 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w stanie faktycznym niniejszej sprawy stanowi o nieodpłatnym charakterze tej czynności. W uzasadnieniu skargi powołując się na dołączone do skargi dokumenty peł. Rady podniósł, że użycie w uchwale zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym zwrotu o nieodpłatności ustanowienia służebności przesyłu nie świadczy w stanie faktycznym sprawy o braku ekwiwalentności świadczenia. Ustanowienie służebności jest bowiem efektem uzgodnień pomiędzy Gminą a "A" S.A., w następstwie których skarżąca uzyskuje użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących infrastrukturę drogową, zbędnych drugiej stronie tych uzgodnień. Chodzi o uniknięcie procesów cywilnych i związanych z nimi kosztów. W wyniku takiego porozumienia, którego następstwem jest zakwestionowana przez Wojewodę treść uchwały z dnia [...] r., korzyść uzyskały obie strony porozumienia, to zaś oznacza, że w sprawie nie ma nieodpłatności rozumianej szerzej niż na gruncie prawa cywilnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Nadto podniósł, że dodatkowo za skarżonym rozstrzygnięciem przemawia okoliczność, iż zgoda na bezpłatne obciążenie służebnością dotyczy nieruchomości, które nie weszły jeszcze do gminnego zasobu nieruchomości Miasta R., a nadto nieodpłatna służebność przesyłu miałaby być ustanowiona na rzecz "B" Sp. z o.o. w W. tj. innego podmiotu niż "A" S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarżąca Rada nie neguje, co zresztą nie jest też w orzecznictwie kwestionowane, że w świetle treści art. 14 ust. 2 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieodpłatne obciążenie ograniczonymi prawami rzeczowymi nieruchomości stanowiącej przedmiot własności lub użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego, może nastąpić jedynie na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Zasadnie stwierdził zatem Wojewoda przy podejmowaniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że w części objętej tym rozstrzygnięciem uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] r. została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 2 ustawy, co dawało organowi nadzoru podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwałę tą Rada Miasta R. wyraziła bowiem zgodę na ustanowienie nieodpłatnej służebności przesyłu na rzecz podmiotów nie będących ani Skarbem Państwa ani jednostkami samorządu terytorialnego. Co więcej, jak to zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, zgoda ta dotyczyła prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, które Gminie Miasta R. jeszcze nie przysługiwało. Zgodnie z § 1 tej uchwały prawo to Gmina miała bowiem dopiero od "A" S.A. nabyć. Wbrew zarzutom skargi w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, że wbrew literalnemu brzmieniu § 2 zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały faktyczne obciążenie służebnością przesyłu prawa użytkowania wieczystego nie miało nieodpłatnego charakteru. Po pierwsze skarżąca nie może powołać się skutecznie w tym względzie na protokół uzgodnienia z dnia [...] r., w sytuacji gdy jego stroną były "A" S.A. natomiast mające przysługiwać Gminie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zgodnie z zakwestionowaną uchwałą ma być nieodpłatnie obciążone służebnościami przesyłu na rzecz innych podmiotów, a mianowicie na rzecz "C" Sp. z siedzibą w W. i na rzecz "B" Sp. z o.o. z siedzibą w W. Po drugie trudno przyjąć, że w ten sposób Gmina Miasta R. ma uniknąć kosztów związanych z ewentualnymi procesami cywilnymi, w sytuacji gdy w świetle zalegających w aktach administracyjnych oraz dołączonych do skargi wyroków cywilnych (prawomocnych), to "A" S.A. powinno zależeć na dobrowolnym rozwiązaniu umowy prawa użytkowania wieczystego, gdyż w przeciwnym przypadku może orzec o tym sąd cywilny z jednoczesnym obciążeniem tego podmiotu kosztami postępowania sądowego. W takiej sytuacji sama okoliczność, że w wyniku realizacji protokołu uzgodnień z dnia [...] r. Gmina bez unikania procesów cywilnych i w konsekwencji najprawdopodobniej w krótszym czasie będzie się mogła stać wieczystym użytkownikiem wymienionych w kwestionowanej uchwale nieruchomości, nie może świadczyć, że do obciążenia tego prawa służebnościami przesyłu doszło odpłatnie. Takiej argumentacji skarżącej przeczy też sama przez się treść zakwestionowanego przez Wojewodę zapisu uchwały, wskazująca jednoznacznie na "nieodpłatne" a nie na odpłatne obciążenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Zdaniem Sądu Wojewoda nie wykazał natomiast w dostateczny sposób aby objętą rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałą doszło do niedopuszczalnej ingerencji w kompetencje organu wykonawczego Gminy Miasta R. W tym zakresie wywody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym są mało precyzyjne i nazbyt ogólne. Nie pozwalają zatem na bliższą ocenę. Skoro ani z akt administracyjnych, ani z rozstrzygnięcia, jak również ze skargi nie wynika aby w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym Rada Miasta R. określiła zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gminnych, to obciążenie służebnościami przysługującego Gminie prawa użytkowania wieczystego mogło nastąpić zgodnie z brzmieniem tej normy prawnej tylko za zgodą tej Rady, którą to zgodę w objętej kontrolą uchwale rada wyraziła. To uchybienie organu nadzoru nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). ec