I OSK 1541/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Marek Stojanowski, Sędziowie NSA: Irena Kamińska – spr., Roman Ciąglewicz, Protokolant: Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2123/05 w sprawie ze skargi T. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 maja 2006 r., stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i ustalenia odszkodowania. Ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Ministra Budownictwa na rzecz T. H. kwotę 394 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny. Skarżący T. H., w dniu 6 czerwca 2004 r., wystąpił do Starosty C. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z niewykonaniem przez Starostę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 1995 r. w przedmiocie przywrócenia skarżącemu władania wywłaszczoną nieruchomością. T. H. wnosząc o przyznanie odszkodowania wskazał, iż szkody swej upatruje w wydaniu decyzji przez Starostę C. w dniu [...] nr [...], którą odmówiono mu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że stronie przysługuje odszkodowanie z mocy art. 160 § 1 k.p.a., ale w sytuacji wyrządzenia stronie szkody na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. lub też stwierdzenia jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał, nie ma wadliwej decyzji w stosunku, do której zostałaby stwierdzona nieważność, ponieważ decyzja Starosty C. z dnia [...] została decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] utrzymana w mocy. Skarżący na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Ś. złożył odwołanie do Ministra Infrastruktury, który decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy przychylając się do argumentacji Wojewody Ś. zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu administracyjnego, które stwierdzałoby nieważność kwestionowanych decyzji Starosty C., a następnie Wojewody Ś. Na powyższą decyzję Ministra T. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania jest niezasadne. Przedmiotowa nieruchomość, jak wskazał w skardze, została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, a to pozbawiło go możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sytuacja ta w jego ocenie stanowi rzeczywistą szkodę w rozumieniu art. 160 k.p.a. Organ wnosząc odpowiedź na przedmiotową skargę podtrzymał swą dotychczasową argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazał, że od decyzji, której przedmiotem jest odszkodowanie dochodzone na podstawie art. 160 k.p.a. bez względu na to jakie wydano rozstrzygnięcie, czy przyznające odszkodowanie, czy też umarzające postępowanie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Możliwy tryb weryfikacji takiej decyzji to wniesienie powództwa do sądu powszechnego. W dalszej części uzasadnienie Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.) do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. przed dniem 1 września 2004 r., stosuje się w przepisy art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie przedmiotowej ustawy. Oznacza to, w ocenie Sądu, że przepis ten dawał możliwość orzekania o odszkodowaniu pomimo uchylenia tej regulacji z dniem 1 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wydanie decyzji w sprawie odszkodowania wyczerpuje drogę administracyjną, ale stwarza stronie możliwość wszczęcia postępowania cywilnego. Samo wydanie decyzji w sprawie odszkodowania w trybie, o którym mowa powyżej stanowi konieczną przesłankę wszczęcia postępowania cywilnego. Z treści art. 160 § 5 k.p.a. wynika, że strona niezadowolona z przyznanego jej przez organ odszkodowania może wystąpić do sądu powszechnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji. Sprawa tego rodzaju jest więc sprawą cywilną i podlega w związku z tym rozpoznaniu przez sąd powszechny tyle tylko, że przed wystąpieniem do tego sądu z powództwem należy wyczerpać drogę, o której mowa w art. 160 § 4 k.p.a. Dla trybu podejmowanej weryfikacji takiej decyzji nie ma znaczenia czy było to rozstrzygnięcie przyznające odszkodowanie, odmawiające jego przyznania czy też stwierdzające bezprzedmiotowość danego roszczenia. Rozważania te, jak argumentował Sąd I instancji, prowadzą do wniosku, że Minister Infrastruktury nie był organem właściwym do zajmowania się odwołaniem skarżącego od decyzji Wojewody Ś. w przedmiocie przyznania odszkodowania, a to oznacza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, które polegało na błędnej wykładni art. 105 i 160 § 5 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. otwiera zainteresowanej stronie możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego. W ramach powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie, gdyby Sąd nie uznał powyższego wniosku, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z zasądzeniem na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W niniejszej sprawie, zdaniem organu mamy do czynienia z ugruntowywanym już w orzecznictwie stanowiskiem odnoszącym się do tego, że umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 160 k.p.a. nie otwiera drogi sądowej (nie przenosi sprawy na drogę postępowania cywilnego). W orzecznictwie przyjmuje się, iż powództwo do sądu powszechnego można wnieść tylko w sytuacji, gdy organ przyznał odszkodowanie, lecz w mniejszej wysokości niż żądana kwota lub wtedy gdy podmiotowi się go domagającemu odmówiono przyznania go w ogóle. Droga sądowa zostaje uruchomiona tylko w przypadku rozstrzygnięcia sprawy, czyli merytorycznego wypowiedzenia się przez organ o należnym stronie odszkodowaniu. Kwestią tą zajmowały się już zarówno sądy administracyjne jak i cywilne. Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 20 marca 2000 r. (sygn. akt OPS 19/99, publik. ONSA 2000/3 poz. 95) przyjął, że w sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez ograny administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przyjąć sprawę do jej dalszego rozpoznania. Zasada ta jest zgodna z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego dotyczącym możliwości wniesienia skargi w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 160 k.p.a. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z powołaniem się na art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że organ administracji prowadzący postępowanie uznał z określonego powodu jego bezprzedmiotowość, a tym samym uznał, iż nie ma podstaw do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej daną sprawę co do istoty. (art. 104 k.p.a.). W decyzji o umorzeniu postępowania organ administracji publicznej nie zajmuje stanowiska co do zasadności żądania strony, ale stwierdza jedynie bezprzedmiotowość konkretnego postępowania. Tym samym przyjmuje się, że decyzja umarzająca na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania przewidzianego w art. 160 § 1 k.p.a., w przeciwieństwie do decyzji rozstrzygającej o żądaniu strony w zakresie przyznania jej odszkodowania, podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisu art. 160 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 105 k.p.a. przez błędną jego wykładnię należy uznać za uzasadniony. Trafne są wywody Sądu I instancji dotyczące treści art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.) zgodnie z którym art. 160 k.p.a. mógł stanowić materialnoprawną podstawą orzekania o odszkodowaniu, pomimo jego uchylenia z dniem 1 września 2004 r. Z brzmienia przepisu art. 160 § 5 k.p.a. wynika, że strona niezadowolona z przyznanego jej przez organ administracji publicznej odszkodowanie, może wnieść – w terminie, trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie – powództwo do sądu powszechnego. Nie oznacza to jednak - jak uznał Sąd I instancji – że w każdym przypadku, przy wniosku o odszkodowanie organ administracji orzeka w postępowaniu jednoinstancyjnym. Literalna wykładania art. 160 § 5 k.p.a. wskazuje na to, że decyzją administracyjną, która otwiera drogę sądową do dochodzenia odszkodowania przewidzianego w art. 160 § 1 k.p.a. jest tylko decyzja merytoryczna odmawiająca przyznania tego odszkodowania w całości lub w części, a nie jest nią decyzja o umorzeniu postępowania o przyznanie tego odszkodowania. Jak trafnie wskazuje skarżący pogląd taki ugruntował się zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego (wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 sygn. IV SA 251/88, ONSA 1989 z. 1, poz. 8, uchwała SN z dnia 21 sierpnia 2003 r. sygn. III CZP 51/03). Naczelny Sąd Administracyjny także w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 20 marca 2000 r. sygn. OPS 19/99 stwierdził, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na decyzję umarzającą postępowanie i na bezczynność organu administracji. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanej wyżej uchwały z dnia 21 sierpnia 2003 r. wskazuje ponadto, że ,,gdyby decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania odszkodowania przewidzianego w art. 160 § 1 k.p.a. otwierała drogę sądową w tej sprawie strona mogłaby łatwo ,,obejść" obowiązek dochowania przewidzianego w art. 160 § 5 k.p.a. terminu zawitego do wniesienia powództwa, wystarczyłoby bowiem żeby po upływie tego terminu ponownie wystąpiła do organu administracji publicznej z żądaniem przyznania odszkodowania i po wydaniu przez ten organ decyzji o umorzeniu postępowania wniosła powództwo z zachowaniem terminu, ale liczonego od dnia doręczenia decyzji o umorzeniu postępowania." Z rozważań powyższych wynika, że nie jest uzasadnione przekonanie Sądu I instancji, iż Minister Infrastruktury nie był właściwym organem do rozpatrywania odwołania od decyzji Wojewody Ś. wydanej w ramach sprawy o ustalenie odszkodowania, a tym samym zasadnym jest wniosek, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie winien rozpoznać merytorycznie zarzuty skargi i ustalić czy decyzje organów administracji odpowiadają przesłankom wskazanym w art. 105 k.p.a. Z tych względów w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy orzeczono jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od T. H. na rzecz Ministra Budownictwa na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.