II OSK 2677/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. - następcy prawnego M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1619/15 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 sierpnia 2016 r. oddalił skargę M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB") z [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: GINB postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmawiającym wszczęcia, na wniosek M. S., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. S. i K. S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku usługowo-handlowego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w P. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 713/12, oddalił skargę G. F. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r. Natomiast fakt, iż ww. decyzja organu wojewódzkiego była przedmiotem merytorycznej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powoduje niemożność wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie. M. S. złożył skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 170 p.p.s.a., przez: a) bezpodstawne i wadliwe przyjęcie, że decyzja organu wojewódzkiego była przedmiotem merytorycznej oceny przez WSA w Lublinie, co powoduje niemożność wszczęcia postępowania nieważnościowego w przedmiotowej sprawie; b) niedostrzeżenie, że ocena prawna zawarta w wyroku WSA w Lublinie z 27 listopada 2012 r., II SA/Lu 713/12, utraciła moc wiążącą z uwagi na zmianę istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd odnosząc się do kwestii wyroku tego Sądu z dnia 27 listopada 2012 r., II SA/Lu 713/12, stwierdził, że ma ona kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, Sąd wyjaśnił, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Ze względu na treść powyższej uchwały Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, gdyż oddalenie skargi G. F. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] maja 2012 r. przez WSA w Lublinie zamknęło organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w ww. wyroku. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd, który oddalił skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, byłaby w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz z art. 156 §1 i 61a §1 k.p.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi pomimo naruszenia przez GINB przepisów postępowania, polegające na: - nieprzeprowadzeniu przez GINB wstępnej kwalifikacji złożonego żądania na podstawie analizy informacji dostępnych organowi oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie, która to kwalifikacja prowadziłaby do zbadania czy oddalenie skargi G. F. wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r., II SA/Lu 713/12, nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia, wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji; - niedostrzeżeniu, że oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r., II SA/Lu 713/12, nie zostały objęte okoliczności, na które wnoszący żądanie oparł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (zwłaszcza wobec braku uzasadnienia wyroku), wobec czego wyrok WSA w Lublinie nie posiada w tym zakresie powagi rzeczy osądzonej, a w konsekwencji jego wydanie nie stanowi o niemożliwości wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem. W dniu [...] stycznia 2018 r. M. S. zmarł, a spadek po nim nabyli J. S. i A. S. W piśmie z dnia [...] października 2018 r. J. S. oświadczyła, że popiera skargę kasacyjną wniesioną przez zmarłego M. S. A. S., pomimo prawidłowego doręczenia mu w dniu [...] września 2018 r. zawiadomienia o rozprawie i wezwania do złożenia oświadczenia – w terminie 7 dni – czy popiera skargę kasacyjną wniesioną przez zmarłego M. S., nie złożył stosownego oświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadza się do tego, czy prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 713/12, obejmował okoliczności, na których skarżący kasacyjnie oparł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zostało sporządzone uzasadnienie tego wyroku. Rozważając tę kwestię zauważyć należy, że we wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2012 r., M. S. podał, że decyzja Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Starosta Powiatowy w P. "przed wydaniem decyzji dokonał kontroli zagadnienia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi w sposób całkowicie wadliwy". Uzasadniając to stanowisko wskazywano na usytuowanie objętego projektem budynku i wywodzono w szczególności, że kwestionowana decyzja została podjęta z naruszeniem § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W sprawie ze skargi G. F. zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r., II SA/Lu 713/12, M. S. był uczestnikiem postępowania. W skardze wniesionej w tej sprawie zarzucono decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2012 r. m.in. naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz brak poszanowania układu urbanistycznego miasta P. i obrazę art. 7, 8, 9, 75, 77 i 80 k.p.a. polegającą "na nie wyjaśnieniu wszystkich aspektów sprawy". W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda Lubelski ustosunkował się szczegółowo do zarzutów w niej podniesionych, w tym do usytuowania budynku objętego zatwierdzonym projektem budowlanym. Mając na uwadze treść wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2012 r., treść skargi G. F. wniesionej w sprawie II SA/Lu 713/12 oraz treść odpowiedzi na tę skargę, stwierdzić trzeba, że chociaż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r., II SA/Lu 713/12, nie ma pisemnego uzasadnienia, to wydając ten wyrok Sąd musiał rozważyć wszystkie te kwestie, które były wskazywane w skardze (niezależnie od obowiązku zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, w tym również w zakresie nie objętym skargą), a zatem niewątpliwie zweryfikował zagadnienia podnoszone we wniosku z [...] lutego 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Zauważyć przy tym wypada, że będący uczestnikiem tamtego postępowania M. S. nie kwestionował wyroku z dnia 27 listopada 2012 r., ani nie wnosił o jego uzasadnienie. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, wskazano, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, mając na względzie poczynione wyżej rozważania i ustalenia oraz uwzględniając treść ww. uchwały, stwierdzić należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz z art. 156 §1 i 61a §1 k.p.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a. w realiach niniejszej sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.