II GSK 1323/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Gabriela Jyż Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt III SAB/Wr 35/10 w sprawie ze skargi B. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o zmianę wpisu do ewidencji producentów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 9 marca 2011 r., sygn. akt III SAB/Wr 35/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę B. G. (dalej: skarżąca) na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: także organ pierwszej instancji lub organ) w przedmiocie bezczynności organu w załatwieniu wniosku o zmianę wpisu do ewidencji producentów. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na podstawie wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych złożonego w dniu [...] lutego 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. dokonał wpisu B. G. do wymienionej wyżej ewidencji oraz nadał numer identyfikacyjny rolnika. W dniu [...] maja 2010 r. skarżąca złożyła do organu pierwszej instancji wniosek o zmianę wpisu do ewidencji producentów, polegającej na uwzględnieniu w ewidencji współposiadacza gospodarstwa rolnego. Wraz z wnioskiem o dokonanie tej zmiany, strona przedstawiła zgodę współposiadacza gospodarstwa na ubieganie się przez skarżącą o płatności do gruntów będących przedmiotem współposiadania oraz umowę przekazania prawa użytkowania jednej z działek. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2010 r., nazwanym informacją, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. poinformował skarżącą, że nie została wprowadzona żądana zmiana danych w ewidencji producentów. W uzasadnieniu podał, iż jego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. (wydaną po wszczęciu postępowania w celu wyjaśnienia czy skarżąca posiada status producenta rolnego) uchylono decyzję o nadaniu skarżącej numeru identyfikacyjnego i wykreślono numer ewidencyjny z wpisu z ewidencji producentów na podstawie art. 13 ust. 1, art. 12 pkt. 4 i 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz.76, dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów). Pismem z dnia 2 lipca 2010 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) skargę na łamanie prawa przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji w O. oraz odwołanie uznając, że informacja z dnia [...] lipca 2010 r. jest w istocie wadliwą decyzją organu pierwszej instancji. Wskazała także, że kwestia nadania jej numeru ewidencyjnego została wcześniej rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Dlatego nieostateczna decyzja o anulowaniu tego numeru nie mogła być wiążąca dla organu rozpatrującego jej wniosek. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. stwierdził niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu podniósł, że pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] lipca 2010 r. o braku możliwości dokonania zmiany danych w ewidencji producentów nie było decyzją administracyjną, a stanowiło czynność materialno-techniczną. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem WSA we W. z dnia 25 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/ Wr 683/10). Pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji we W. skargę w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) na niezałatwienie w terminie wniosku o dokonanie zmiany wpisu w ewidencji producentów. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. orzekł o odmowie uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżąca wnosiła w tej sytuacji skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Sąd I instancji oddalając skargę zaakcentował, iż skarga była dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżąca, stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wyczerpała tryb zaskarżenia - wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., które to pismo spełniało wymogi z art. 37 k.p.a. W zaskarżonym wyroku wskazano też, iż w przypadku skargi na bezczynność kontrola sądu administracyjnego zmierza do sprawdzenia tylko, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności, a decydujące znaczenie przy ocenie istnienia stanu bezczynności ma moment zamknięcia rozprawy. W sprawie skarg na bezczynność sąd administracyjny nie bada merytorycznej zasadności podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia. W takich sprawach sądowoadministracyjnych chodzi jedynie o wskazanie, czy organ administracji wykonuje swoje - prawem przewidziane - obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy i informowania stron postępowania o ewentualnych przyczynach zwłoki, wskazując przy tym nowy termin załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. podniósł, iż postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania - w sprawie niewprowadzenia zmian danych w ewidencji producentów – zostało uchylone wyrokiem WSA we W. z dnia 25 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/ Wr 683/10). B. G. składając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. zaskarżyła go w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1.) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów poprzez jej niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ewidencja producentów wskazana w ustawie nie jest "Systemem identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności" wskazanym w art. 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 16; dalej: rozporządzenie nr 73/2009"); - art. 7 i art. 17 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 10 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu bez żadnego dowodu, iż skarżąca została wykreślona z tej ewidencji producentów; - art. 2, art. 18 i art. 21 rozporządzenia WE nr 73/2009, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie figuruje w ewidencji producentów jako producent rolny; 2.) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 149 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi strony na bezczynność organu; - art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy (przedmiotu skargi); - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., art. 97 § 1 ust 4 k.p.a. i art. 110 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 7, art. 17 oraz art. 10 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 18 i art. 21 rozporządzenia WE nr 73/2009 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 200 i art. 201 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 157 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i niezasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez nią kosztów postępowania. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 5 października 2012 r. pełnomocnik skarżącej w uzupełnieniu zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej dodatkowo podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) dotyczącego równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymania płatności na podstawie rozporządzenia WE nr 73/2009 oraz WE nr 1698/2005 niezależnie od ich stanu cywilnego poprzez jego niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z niżej podanych przyczyn. Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej było możliwe wobec tego, iż spełniała ona warunki formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 p.p.s.a. i art. 177 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem nie w całokształcie, jak sąd pierwszej instancji), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowy środek odwoławczy został oparty na obydwu postawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu zobowiązany jest z urzędu sprawdzić, czy chodzi w niej (tj. w skardze) o przypadek bezczynności określony w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. i czy poprzedzono ją wyczerpaniem przewidzianego przez ustawodawcę trybu zaskarżenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Po pozytywnym wyniku tych ustaleń sąd administracyjny bada, czy organowi administracji publicznej w stosunku do którego wniesiono skargę można przypisać bezczynność rozumianą, jako niewydanie w obowiązującym terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy pogląd Sądu I instancji, iż konkretna skarga na bezczynność była dopuszczalna skoro skarga na bezczynność dotyczyła wydania decyzji administracyjnej w sprawie załatwianej tym aktem, a złożenie tej skargi zostało poprzedzone złożeniem zażalenia przewidzianego w art. 37 k.p.a. Przechodząc do kwestii merytorycznych podkreślić trzeba, iż uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zgodnie z art. 149 p.p.s.a. przede wszystkim zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie istotne było skonfrontowanie skargi z istnieniem po stronie organu administracji publicznej, - którego bezczynność była skarżona (tj. Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w O.) - konieczności dalszego działania w związku z wnioskiem złożonym przez B. G. w dniu [...] maja 2010 r. Wskazać należy, że wbrew skardze kasacyjnej nie było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność wobec tego, iż organ administracji publicznej w stosunku, do którego ją wniesiono wydał już w dniu [...] lipca 2010 r. decyzję administracyjną - rozstrzygając w ten sposób sprawę z wniosku złożonego przez B. G. w dniu [...] maja 2010 r. Skarżąca składając skargę powołała się na zignorowanie przez organ - przy wydawaniu rozstrzygnięcia w formie pisma informacyjnego - wyroku WSA we W. z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt. III SA/Wr 683/10, które rozpoznawało (nota bene) skargę B. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania (złożonego właśnie od decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] lipca 2010 r.). B. G. powołując się na ten wyrok podnosiła, iż przedmiotowe pismo czyli z dnia [...] lipca 2010 r. (w skardze doszło do oczywistej pomyłki daty w czwartym zdaniu) było w istocie wadliwą decyzją administracyjną, "a więc organ uchylając się od wydania poprawnej decyzji, pozostaje w faktycznej bezczynności". Ten lakoniczny wywód został dopiero rozwinięty w skardze kasacyjnej, której treść świadczy o niewłaściwym wyciągnięciu wniosków z wyroku WSA we W. z dnia 25 listopada 2010 r. przy pominięciu zaistnienia w rzeczywistości załatwienia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jako okoliczności wykluczającej zasadność skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Zaznaczyć przy tym wypada, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej jest decyzją administracyjną, pomimo braku spełnienia w pełni wymagań zawartych w art. 107 § 1 k.p.a. jeżeli stwierdzić można minimum wymagań niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji tj. oznaczenia organu i stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Takie stanowisko jest podzielane od dawna w orzecznictwie sądów administracyjnych (tj. od czasu wydania wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81) i podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Wbrew poglądowi skargi kasacyjnej wadliwość wydanej w konkretnej sprawie decyzji administracyjnej z racji pominięcia niektórych elementów wymienionych w treści art. 107 § 1 k.p.a. (w szczególności pominięcia w niej pouczenia o środku odwoławczym) nie może przemawiać za zasadnością skargi kasacyjnej. Podkreślić przy tym wypada, iż skarga na bezczynność jest tylko środkiem zwalczania bezczynności organu administracji publicznej, a nie wadliwości wydanej już przez ten organ decyzji administracyjnej w jakiejkolwiek postaci. Ocenę zaś prawidłowości decyzji wydanej już przez organ pierwszej instancji - po złożeniu odwołania przeprowadza organ drugiej instancji - ponownie rozpoznając sprawę, od którego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaakcentowania wymaga, iż konsekwencją uchylenia postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest konieczność jego rozpoznania. Sąd I instancji wskazując na powołany wcześniej wyrok zajął stanowisko, iż pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2010 r. było w istocie decyzją administracyjną, która negatywnie rozstrzygnęła wniosek skarżącej. W skardze kasacyjnej akcentowano, że Sąd I instancji nie mógł "rozstrzygnąć" o tym, że pismo informacyjne z dnia [...] lipca 2010r. było decyzją administracyjną, bo w dniu jego orzekania w sprawie wyrok WSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt. III SA/Wr 683/10 nie był prawomocny. Ustosunkowując się do tego zastrzeżenia należy podnieść, iż Sąd I instancji wprawdzie powołał się na nieprawomocny wówczas wyrok, ale nie zmienia to jednak prawidłowości oceny, że pismo informacyjne z dnia [...] lipca 2010 r. było decyzją administracyjną. Zaznaczyć przy tym należy, iż wyrok z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt. III SA/Wr 683/10 jest prawomocny, gdyż NSA wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 465/11 oddalił skargę skarżącej podzielając argumentację zawartą w prezentowanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie zauważa, iż Sąd I instancji, chcąc wzmocnić argumentację zbędnie i nieprawidłowo powołał się "niezależnie" na skutki wykreślenia skarżącej z ewidencji producentów rolnych. Jest to bowiem okoliczność mogąca mieć znaczenie dla sposobu załatwienia złożonego wniosku o zmianę wpisu (merytorycznego wyniku sprawy), a nie dla oceny stanu bezczynności organu administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi konstrukcyjnej poprawności, a tylko ta kwestia ma znaczenie dla obrazy istnienia wskazanego przepisu. Zarzutów naruszenia konkretnego przepisu nie można łączyć z podnoszeniem wadliwości merytorycznej zaskarżonego wyroku w świetle innych przepisów prawa, co uczyniono w przedmiotowej skardze kasacyjnej. Omawiane zarzuty nie były zatem zasadne. Spodziewanego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 35 § 3, 97§ 1 pkt 4 i 110 k.p.a. Odwoływanie się do dwu pierwszych z wymienionych przepisów (dotyczących odpowiednio problematyki liczenia terminu do załatwienia sprawy administracyjnej i zawieszenia postępowania administracyjnego) z zasady mogłoby wchodzić w rachubę tylko wtedy gdy postępowanie przed organem administracji publicznej, któremu zarzucono bezczynność nie jest zakończone. Art. 110 k.p.a reguluje zaś tylko moment związania organu administracji publicznej wydaną decyzją, którą w niniejszej sprawie doręczono skarżącej. Zważyć również należy, że Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. skoro zgodnie z tym przepisem wydał rozstrzygnięcie w granicach danej (właściwie rozpoznając jej istotę) sprawy przy braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyniku postępowania kasacyjnego nie mogły zmienić zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty zgłoszone w obrębie prawa materialnego zdecydowanie wykraczają poza kwestie istotne dla ustalenia wyniku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na bezczynność organu administracji publicznej. W świetle przeprowadzonych rozważań przesądzających o trafności negatywnego dla skarżącej wyniku przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej nie było też podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. , powołanych w celu wykazania nieprawidłowości braku zasądzenia przez Sąd I instancji kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.