II OSK 929/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 297/20 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2020 r., IV SA/Wa 297/20, w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej "Szef Urzędu") z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w punkcie 1, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2018 r., zaś w punkcie 2, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Szef Urzędu na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t.Dz.U.2018.2094 ze zm.; dalej u.o.c.) w zw. z art. 12 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2018.107) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. S., obywatela Republiki I., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. S. zaskarżonej decyzji zarzucił bezzasadne zastosowanie dyspozycji art.100 ust. 1 pkt 1 i art. 60 ust. 1 u.o.c., a nadto naruszenie art. 114 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.o.c. oraz art. 7, art. 8, art. 80 i art. 77 § 1, 2, 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że skarżący we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jako okoliczność uzasadniającą jego pobyt w Polsce wskazał podjęcie pracy, ale skoro nie wykazał, że posiada cel uzasadniający jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, to odstąpił od badania, czy spełnia on wymogi wymienione w art. 114 ust. 1 u.o.c. Organ bowiem uznał, że deklarowany przez cudzoziemca cel wjazdu (turystyka) do strefy Schengen i tym samym na terytorium Polski, stanowił podstawę do uzyskania przez cudzoziemca wizy, był inny niż ujawniony przy wystąpieniu z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem okoliczności, które stanowiły podstawę ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Z takim stanowiskiem Sąd się nie zgodził, uznając, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ dokonując wykładni tego przepisu oparł się na treści art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r., nieobowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z którego wynikało, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony następowała, jeżeli okoliczności sprawy wskazywały, że cel wjazdu lub pobyt cudzoziemca na czas oznaczony następowała, jeżeli okoliczności sprawy wskazywały, że cel wjazdu lub pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest lub będzie inny niż deklarowany. Tymczasem treść art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, zdaniem Sądu jasno, że skarżący, składając przedmiotowy wniosek, jako cel pobytu zadeklarował podjęcie pracy i brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że rzeczywisty cel pobytu (a nie wjazdu) jest inny. Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy dotyczące udzielenia zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały takiego unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu turystycznego (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 u.o.c.) na cel zarobkowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu błędu w wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c., podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; II. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., polegające na: • nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 § 1, 80 k.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne; III. prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że: - treść art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, - organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy w/w regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany ceł pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c., to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę. W piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego w I instancji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Do przesłanek hipotezy art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. nie należy cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Nie ma także podstaw do ustalania treści normy art. 100 ust. 1 pkt 1 w oparciu o powołane przez organ przepisy art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1. Sąd I instancji zasadnie zatem stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. dokonaną przez Sąd I instancji. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu na związany z wykonywaniem pracy, należało uznać, iż przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (por. np. wyroki NSA z 25.02.2020, II OSK 4050/19 i II OSK 4050/19; z 29.10.2020r., II OSK 116/20; z 15.12.2020r., II OSK 2086/20; z 19.02.2021r., II OSK 2422/20; z 15.06.2021r., II OSK 66/21; z 16.06.2021r., II OSK 3030/20; z 21.09.2021r., II OSK 205/21; z 22.09.2021r. II OSK 370/21). W konsekwencji nie jest też trafny – podniesiony jako pierwszy – zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Trafne jest spostrzeżenie, iż organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na jego wniosek. W świetle poprzedzających uwag należy zgodzić się Sądem I instancji, że powodem takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia normy prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. Rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę było więc przedwczesne (wyrok NSA z 21.09.2021r., II OSK 205/21). W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego w I instancji kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia pełnomocnikowi skarżącego w I instancji skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 28.09.2017r., II FSK 2396/15).