III FSK 4238/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 836/20 w sprawie ze skargi K.G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia w dniu 25 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Wa 836/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi K.G. uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie uznające za zasadną skargę na czynność egzekucyjną. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ administracji zarzucając naruszenie: - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 54 § 5 i 5a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej "u.p.e.a.") w zw. z art. 134 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uchylenie przez sąd postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r. i błędne uznanie, że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdy w istocie do takich uchybień nie doszło. Zdaniem organu, takie uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powołany wyżej organ zasadnie stwierdził, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 14 listopada 2019 r. w ramach skargi na konkretną czynność egzekucyjną (zajęcie nieruchomości) uznał skargę za zasadną, to stronie nie przysługiwało prawo zaskarżenia tego postanowienia , a tym samym Dyrektor Izby Administracji w Warszawie prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia strony z dnia 13 grudnia 2019 r.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 54 § 5 i 5a u.p.e.a. poprzez przyjęte przez Sąd nieuzasadnione stanowisko, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny w ramach skargi na konkretną czynność egzekucyjną (zajęcie nieruchomości) uznając skargę za zasadną usunął stwierdzoną wadę czynności egzekucyjnej, to zobowiązanemu przysługuje w takim przypadku możliwość zaskarżenia tegoż postanowienia, podczas gdy zgodnie z art. 54 § 5 i 5a u.p.e.a. w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a., w przypadku skargi na czynność egzekucyjną zażalenie nie przysługuje. Zdaniem organu, takie uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, że taki sposób załatwienia skargi na czynności egzekucyjne nie stanowi o jej oddaleniu w rozumieniu art. 54 § 5 i 5a u.p.e.a., a uchybienia proceduralne nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący w piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. ustosunkował się do zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna (Skarżący) nie zażądał jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, konieczne jest przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania (za wyrokiem NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 3001/17). Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto, co istotne w rozpoznawanej sprawie, pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 54 § 1 i § 4 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne - stanowiącym w istocie fragment postępowania egzekucyjnego - ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej (wyrok WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 898/19, prawomocny). W postępowaniu tym nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 290/13). Nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 749/13). Niemniej, nie może być tak - o czym będzie mowa dalej - że argumentacja podnoszona przez zobowiązanego jest w takiej sytuacji pomijana w ten sposób, iż niepodzielenie jego stanowiska nie spotyka się z bezpośrednim rozstrzygnięciem w tym zakresie. Skarga na czynności egzekucyjne jest środkiem o charakterze subsydiarnym, co oznacza, że stanowi uzupełnienie innych środków zaskarżenia, a zakres wykorzystania skargi jest ograniczony przez zakres stosowania innych środków prawnych. W ramach skargi na czynności egzekucyjne organ nadzoru ocenia prawidłowość dokonanej czynności egzekucyjnej od strony wykonawczej, a więc jej zgodność z tymi przepisami ustawy, które regulują sposób i formę zastosowania danego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt FSK 2594/13). W niniejszej sprawie kluczowe jest ustalenie, czy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Bemowo z 14 listopada 2019 r. jest postanowieniem uwzględniającym skargę na czynności egzekucyjne. Jeżeli tak by było, to na mocy art. 54 § 5 u.p.e.a. - w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia - zażalenie na takie postanowienie Skarżącemu by nie przysługiwało. Na mocy tej regulacji zażalenie wywieść można bowiem tylko od postanowienia o oddaleniu skargi. Oba zarzuty skargi kasacyjnej stanowią polemikę w tym zakresie, zasadnym jest więc ich łączne rozpoznanie. NSA podziela zapatrywanie WSA, że podjęte przez Naczelnika rozstrzygnięcie nie wyczerpywało przedmiotu skargi. Naczelnik nie uwzględnił tego, że egzekucja prowadzona była na podstawie innych tytułów wykonawczych niż te, których wady organ stwierdził. Więcej, Naczelnik odniósł się do tych zarzutów, uznając jednak, że nie są przedmiotem rozpoznawanej skargi na czynności egzekucyjne. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że słusznie WSA uznaje, iż skarga w niniejszej sprawie została de facto uznana za zasadną tylko w części. Jest to natomiast rozwiązanie prawne nieznane znajdującej zastosowanie w sprawie regulacji. Zakres możliwego rozstrzygnięcia w sprawie, w przypadku uwzględnienia stanowiska Skarżącego, wyznacza art. 54 § 5a u.p.e.a., który stanowił w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, że w przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności. W art. 54 § 5 u.p.e.a. mowa była natomiast o oddaleniu skargi. W istocie, organ połączył te dwa rozstrzygnięcia, co nie zostało zniwelowane poprzez kontrolę dokonywaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie. Organ drugiej instancji nie uwzględnił skutków, jakie rzeczywiście wynikały z rozstrzygnięcia Naczelnika. Postanowienie Naczelnika pozornie uwzględniało stanowisko Skarżącego, jednak zakres treści objętych sentencją był ograniczony - całościowa lektura postanowienia jednoznacznie unaocznia, że Naczelnik nie podziela części twierdzeń Skarżącego. W takim przypadku postanowienie Dyrektora godzi choćby w prawo do kontroli aktów postępowania administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że tylko wyjątkowo uprawnienia tego można Strony pozbawić - dotyczy to sytuacji, gdy zapadłe rozstrzygnięcie uwzględnia jej stanowisko, i to nie tylko w części. Podkreślić tutaj należy prymat takiej interpretacji przepisów prawa proceduralnego, która zmierza do poddania merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Prawo do korzystania ze środków odwoławczych nie może być iluzoryczne. Dalej zauważyć należy, że przedmiotowa regulacja uległa zmianie od dnia 30 lipca 2020 r. (na mocy art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw; Dz.U.2019.2070). W niniejszym uzasadnieniu NSA podejmował rozważania na gruncie prawnym właściwym dla podejmowanego rozstrzygnięcia. Nie mogła zasługiwać na uwzględnienie argumentacja podniesiona w piśmie podpisanym jako "odpowiedź na skargę kasacyjną". Po pierwsze, nie jest to środek odwoławczy, którym strona winna kwestionować wyrok Sądu pierwszej instancji - temu służy skarga kasacyjna, której Skarżący w niniejszej sprawie nie wywiódł. Stąd stawianie zarzutów w tym piśmie powinno stanowić polemikę ze stanowiskiem wyrażonym właśnie w skardze kasacyjnej. Zarówno jego treść - jak i treść wyroku Sądu pierwszej instancji i kwestie determinujące to rozstrzygnięcie - zostały w tym piśmie pominięte, i nie ma formalnych możliwości, by NSA przeprowadził obecnie kontrolę w tym zakresie. Wyjaśnić zarazem Stronie można, że przyjęte rozstrzygnięcie prowadzić będzie do ponownego rozpoznania sprawy przez organy, co będzie umożliwiało Stronie dalszą weryfikację instancyjną słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Dominik Gajewski Stanisław Bogucki Paweł Dąbek