II GSK 1600/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SAB/Wa 4/18 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie zwrotu opłaty uiszczonej z tytułu wydania licencji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 4/18, oddalił skargę [...] na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie zwrotu opłaty z tytułu wydania wypisu z licencji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. I Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ) wydał na rzecz [...] (dalej: skarżący, strona) licencję dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy (nr [...]) na okres od 23 kwietnia 2014 r. do 22 kwietnia 2018 r. (dalej: licencja). Pismem z dnia 9 października 2017 r. skarżący poinformował GITD, że zgodnie z art. 14a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2016, r. poz. 1907 ze zm. – dalej: u.t.d.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków zwrotu części opłaty za wydanie licencji i wypisów z licencji w przypadku zawieszenia wykonywania transportu drogowego (Dz.U. Nr 187, poz. 1255 – dalej: rozporządzenie) zawiesił wykonywanie transportu drogowego od 28 września 2017 do 11 marca 2018 r. i w związku z tym, odsyłając wypis z licencji, zwrócił się do organu o zwrot części opłaty za wydanie licencji i wypisu z niej za ww. okres zawieszenia. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. GITD odesłał skarżącemu wypis z licencji informując, że nie uwzględnił jego wniosku o zwrot części opłaty. Organ poinformował skarżącego o niedopuszczalności zawieszenia wykonywania transportu na okres dłuższy niż 12 miesięcy i o braku możliwości zwrotu części opłaty za wydanie licencji. Wyjaśnił, że skarżący korzystał już wcześniej kilkakrotnie z zawieszenia wykonywania transportu drogowego, którego łączny okres przekraczał 12 miesięcy. Pismem z dnia 29 listopada 2017 r. skarżący wniósł do GITD ponaglenie żądając wydania decyzji w przedmiocie jego wniosku o zwrot części opłaty za wydanie licencji i wypisu z niej. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. GITD podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyjaśniając jednocześnie, że zawieszenie wykonywania transportu drogowego w oparciu o art. 14a u.t.d. jest czynnością materialno-techniczną, a zatem w tej sprawie nie ma zastosowania art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.). Wobec tego żądanie zgłoszone przez skarżącego nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Ostatecznie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GITD w rozpoznaniu wniosku o zwrot części opłaty za wydaną licencję i jej wypis. Skarżący stanął na stanowisku, że przesłane przez niego do GITD zawiadomienie spełniało warunki, o których mowa w § 2 rozporządzenia. Odmowa GITD oraz nieprzyjęcie przez niego zwróconego mu wypisu z licencji było niezgodne z art. 14a u.t.d. Przywołując brzmienie art. 14a ust. 1 i ust. 4 u.t.d. skarżący stwierdził, że ustawodawca nie ograniczył uprawnienia przedsiębiorcy do złożenia kilkakrotnie wniosku o zawieszenie wykonywania transportu drogowego, jak również - wbrew twierdzeniom GITD - nie ograniczył przedsiębiorcy uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty wniesionej za wydanie licencji i wypisów z licencji za okres, w którym działalność została zawieszona. Zdaniem skarżącego art. 14a ust. 1 u.t.d. uprawnia do kilkukrotnego zawieszenia wykonywania transportu drogowego, pod warunkiem, że okres danego zawieszenia, a nie łącznych okresów zawieszenia -nie przekracza 12 miesięcy. W związku z powyższym odmowę zwrotu części opłaty wniesionej za wydanie licencji i wypisu z licencji za okres zawieszenia wykonywania transportu skarżący uznał za bezprawną i sprzeczną z wykładnią art. 14a ust. 1 i ust. 4 u.t.d. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę [...] na bezczynność GITD. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 14a ust. 1 u.t.d. przewoźnik drogowy uprawniony jest do czasowego zawieszenia wykonywania transportu drogowego. Zawieszenie wykonywania transportu drogowego nie może nastąpić na czas nieokreślony i może trwać nie dłużej niż 12 miesięcy. Zdaniem WSA art. 14a ust. 1 u.t.d. należy rozumieć w ten sposób, że przedsiębiorca może w okresie ważności licencji korzystać kilkakrotnie z instytucji zawieszenia wykonywania transportu drogowego, pod warunkiem jednak, że łączny okres zawieszenia nie jest dłuższy niż 12 miesięcy. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że wysokość podlegającej zwrotowi części opłaty za wydanie licencji i wypisów z licencji oblicza się proporcjonalnie do: 1) okresu zawieszenia wykonywania transportu drogowego, 2) liczby zawieszonych wypisów z licencji. Szczegółowy tryb i warunki zwrotu części opłaty za wydanie licencji i wypisów z licencji określa, wydane na podstawie art. 14a ust. 6 u.t.d. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków zwrotu części opłaty za wydanie licencji i wypisów z licencji w przypadku zawieszenia wykonywania transportu drogowego. Według WSA dokonana przez GITD wykładnia art. 14a u.t.d. była właściwa. Organ w sposób prawidłowy uznał, że z powołanego przepisu wynika, iż okresy zawieszenia wykonywania transportu drogowego podlegają zsumowaniu i gdy przekroczony zostanie 12 - miesięczny okres - nie jest dopuszczalne wystąpienie z kolejnym wnioskiem. Dlatego też w takiej sytuacji nie jest możliwy żądany przez skarżącego zwrot opłaty poniesionej za wydanie licencji. W ocenie WSA, gdyby podzielić stanowisko skarżącego, to teoretycznie możliwe jest, że w przypadku wykonywania licencji przez jeden dzień, a następnie jej zawieszenia na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, licencjobiorca za każdym razem byłby uprawniony do zgłoszenia żądania zwrotu opłat. WSA wyjaśnił, że skarżący wcześniej składał pisma obejmujące zawieszenie licencji na okresy: od 31 października 2015 r. do 31 marca 2016 r., od 6 kwietnia 2016 r. do 30 września 2016 r., od 6 października 2016 r. do 21 marca 2017 r., 23 marca 2017 r. do 14 września 2017 r. Zatem brak uwzględnienia przez organ kolejnego zawiadomienia skarżącego z października 2017 r. w którym skarżący poinformował organ o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego od 28 września 2017 r. do 11 marca 2018 r. - czyli po raz piąty w całym okresie ważności licencji - nie stanowi naruszenia przepisów prawa. W tej sytuacji zdaniem WSA nie zachodziła podstawa do zobowiązania GITD do przyjęcia ww. zawiadomienia skarżącego z października 2017 r., w którym skarżący poinformował organ o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego w okresie od dnia od 28 września 2017 do 11 marca 2018 r. II Skargę kasacyjną złożył [...] zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) poprzez błędną wykładnię art. 14a ust. 1 u.t.d. na skutek bezzasadnego uznania, że przedsiębiorca może w okresie ważności licencji korzystać kilkakrotnie z instytucji zawieszenia wykonywania transportu drogowego, pod warunkiem, że łączny okres zawieszenia nie jest dłuższy niż 12 miesięcy; 2) poprzez błędną wykładnię art.14a ust. 4 u.t.d. i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje zwrot części opłaty wniesionej za wydanie licencji i wypisów licencji, proporcjonalnie do okresu zawieszenia wykonywania transportu drogowego i liczby zawieszonych wypisów z licencji w sytuacji, kiedy suma wszystkich okresów zawieszenia licencji w okresie, na jaki została wydana przekracza 12 miesięcy. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarżący nie podważa ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Mając na uwadze treść skargi kasacyjnej należy wskazać, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia następującej kwestii: czy treść art. 14a ust. 1 u.t.d. należy rozumieć w ten sposób, że przedsiębiorca może w okresie ważności licencji kilkakrotnie korzystać z instytucji zawieszenia wykonywania transportu drogowego, pod warunkiem jednak, że łączny okres zawieszenia nie jest dłuższy niż 12 miesięcy – jak stwierdził Sąd I instancji. Czy też, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, niedopuszczalność przekroczenia 12 miesięcznego okresu zawieszenia wykonywania transportu drogowego, o którym mowa w powołanym przepisie - nie dotyczy wszystkich okresów zawieszenia łącznie, ale konkretnego zgłoszenia o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 14a ust. 1 u.t.d., natomiast nie można podzielić rozumienia tego przepisu przez autora skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że prawo do zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej jest z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy korzystną regulacją prawną. Skorzystanie z tej instytucji jest fakultatywne dla przedsiębiorcy, co pozwala bez wskazania żadnych przyczyn zawiesić na pewien okres wykonywanie działalności gospodarczej, z tym że przeszkoda skutkująca zawieszeniem działalności gospodarczej nie może być trwała, bo wówczas traci sens wykonywanie działalności gospodarczej jako celowego i zorganizowanego ciągu czynności. Dokonując wyjaśnienia pojęcia zawieszenia działalności gospodarczej, należy wskazać, że jest to czasowe ograniczenie przez przedsiębiorcę wykonywania działalności gospodarczej por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II UK 377/10). W doktrynie wskazuje się, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej należy rozumieć jako przerwę lub zastój w jej prowadzeniu, które są wymuszane przez okoliczności uniemożliwiające jej prowadzenie. Przedsiębiorstwo i przedsiębiorca istnieją w okresie zawieszenia, ale działalność gospodarcza zostaje wstrzymana (por. M.A. Waligórski, Prawo przedsiębiorcy do zawieszenia..., s. 2 i n.). Przez zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej należy rozumieć zatem przerwanie wykonywania tej działalności sensu largo na określony okres (czas określony ustawowo), w czasie którego jednak przedsiębiorca ma zarówno prawo, jak i obowiązek dokonywania pewnych czynności związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną przed jej zawieszeniem (dotyczących tej działalności). Okres zawieszenia to zatem czas "przestoju", swoistej przerwy w wykonywaniu działalności gospodarczej. Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej stanowi więc dopuszczalne przez ustawodawcę przerwanie jej wykonywania na określony czas. Zgodnie z art. 14a ust. 1 u.t.d. przewoźnik drogowy może zawiesić, w całości albo w części wykonywanie transportu drogowego na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Przepis ten w swej treści brzmi stanowczo i jednoznacznie. Ustawodawca poprzez użycie w treści analizowanego przepisu kategorycznego sformułowania "nie dłuższy niż" ustanowił cenzus czasowy prawa do zawieszenia prowadzonej działalności w zakresie transportu drogowego, wskazując, że okres zawieszenia nie może być dłuższy niż 12 miesięcy. Tak wyznaczone - maksymalne i nieprzekraczalne - granice czasowe zawieszenia wykonywania transportu drogowego, na gruncie przepisu art. 14a ust. 1 u.t.d., odnoszą się do całkowitego okresu trwania takiego stanu rzeczy. Faktyczny okres trwania przerwy w wykonywaniu transportu drogowego nie może być dłuższy niż 12 miesięcy. Przyjęcie poglądu przeciwnego, polegającego na niczym nieograniczonej możliwości wielokrotnego korzystania z instytucji zawieszenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego wypaczałoby jej cel i prowadziłoby do tego, że jej wyjątkowy charakter związany z istnieniem przemijającej przeszkody, umożliwiałby zaprzestanie w ogóle wykonywania transportu drogowego objętej licencją, co powinno skutkować cofnięciem licencji. Bez wątpienia, wprowadzenie przepisu umożliwiającego zawieszenie wykonywania transportu drogowego na warunkach określonych w art. 14a ust. 1 u.t.d., bez negatywnych skutków dla przewoźnika w postaci utraty uprawnień, miało zatem charakter wyjątkowy, względem regulacji przewidującej konieczność cofnięcia licencji wskutek zaprzestania prowadzenia tej aktywności z przyczyn leżących po stronie przedsiębiorcy. Skoro ustawodawca nie wskazał innych ograniczeń, uznać należy, że przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego może kilkakrotnie zawieszać prowadzoną działalność, jednak całkowity okres zawieszenia nie może przekraczać określonego przez ustawodawcę maksymalnego czasu jego trwania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II GSK 1045/18). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest skarżący wcześniej składał pisma obejmujące zawieszenie licencji na okresy: od 31 października 2015 r. do 31 marca 2016 r., od 6 kwietnia 2016 r. do 30 września 2016 r., od 6 października 2016 r. do 21 marca 2017 r., 23 marca 2017 r. do 14 września 2017 r. Zatem - jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - brak uwzględnienia przez organ kolejnego zawiadomienia skarżącego z października 2017 r., w którym skarżący poinformował organ o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego od 28 września 2017 r. do 11 marca 2018 r. - czyli po raz piąty w całym okresie ważności licencji - nie stanowiło naruszenia art. 14a ust. 1 u.t.d., ponieważ suma wszystkich okresów zawieszenia przez skarżącego wykonywania transportu drogowego w okresie, na jaki została wydana licencja, przekraczała 12 miesięcy, a zatem nie zachodziła zatem podstawa do zobowiązania Głównego Inspektora Transportu Drogowego do przyjęcia ww. zawiadomienia skarżącego z października 2017 r. W konsekwencji za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut błędnej wykładni art. 14a ust. 4 u.t.d., ponieważ Sąd I instancji słusznie podzielił interpretację organu, który stwierdził, że skoro suma wszystkich okresów zawieszenia przez skarżącego wykonywania transportu drogowego w okresie, na jaki została wydana licencja, przekracza 12 miesięcy, to skarżącemu nie przysługuje zwrot części opłaty wniesionej za wydanie licencji i wypisów z licencji, proporcjonalnie do okresu zawieszenia wykonywania transportu drogowego i liczby zawieszonych wypisów z licencji. Wobec tego w sprawie nie zachodziła bezczynność GITD w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o zwrot części opłaty za wydanie licencji i wypisu z licencji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).