II OSK 562/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1772/19 w sprawie ze skargi Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego W. B.-W. w W. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 10 czerwca 2019 r. znak ... w przedmiocie naruszenia zbiorowych praw pacjentów i stwierdzenia ich zaniechania 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1772/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego W. w W. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 10 czerwca 2019 r. znak ... w przedmiocie naruszenia zbiorowych praw pacjentów i stwierdzenia ich zaniechania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie RPP w decyzji skierowanej do Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego W. (dalej: SZPZLO): (1) uznał praktyki stosowane przez SZPZLO polegające na wstrzymaniu rejestracji pacjentów w ramach nowych zgłoszeń na rehabilitację domową od 1 października 2017 r., mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do świadczeń zdrowotnych za naruszające zbiorowe prawa pacjentów oraz (2) stwierdził ich zaniechanie od dnia 1 stycznia 2018 roku. Zdaniem organu, od 1 października 2017 r. podmiot leczniczy nie rejestrował nowych zgłoszeń pacjentów na rehabilitację domową. Zapisy na rehabilitację domową pacjentów zostały dopiero wznowione 1 stycznia 2018 r. RPP wskazał, że podmioty, które zawarły umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej mają obowiązek udzielania również fizjoterapii domowej. Obowiązek udzielania tych świadczeń powoduje natomiast, że muszą one prowadzić rejestrację pacjentów na udzielanie tych świadczeń. Pacjent zgłaszający się do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, który ma zawartą umowę na fizjoterapię ambulatoryjną, ze skierowaniem na rehabilitację domową, powinien być wpisany na listę oczekujących. Niezgodne z postanowieniami umów było odmawianie pacjentom rejestracji (zapisów) na te świadczenia. Wskazał, że już sam fakt, że w podmiocie leczniczym obowiązywała regulacja wewnętrzna sprzeczna z przepisami, stanowi o stosowaniu praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. Zdaniem SZPZLO, nie można nakazywać podmiotowi leczniczemu udzielanie świadczeń zdrowotnych pacjentom, w sytuacji gdy podmiot ten nie miał podpisanej umowy z NFZ na udzielenia takich rodzajowych świadczeń. W sprawie nie wystąpiła przesłanka zaniechania Skarżącej, mająca na celu ograniczenie praw pacjentów w zakresie dostępu do świadczeń medycznych. Żadnemu pacjentowi, który, w oparciu o poprzednią umowę na świadczenie usług rehabilitacji ambulatoryjnej, był wpisany na listę oczekujących przed 1 października 2017 r. - Zakład nie odmówił świadczenia usług rehabilitacji w warunkach domowych. Pacjenci mieli w pełni wykonaną rehabilitację domową. W sprawie nie spełniona została żadna z przesłanek wynikających z ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1318) pozwalając na uznanie, że doszło do naruszenia zbiorowych praw pacjentów. Sąd przypomniał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Ustawa w rozdziale 13 wprowadza rozwiązanie prawne służące ochronie zbiorowych praw pacjenta. Termin "zbiorowe prawa pacjentów" odnosi się do tych praw, o których mowa w ustawie oraz w przepisach szczególnych. Używając terminu "zbiorowych praw pacjentów" ustawodawca objął ochroną administracyjnoprawną prawa aktualnych i potencjalnych pacjentów, traktowanych jako zbiorowość - grupę zasługującą na szczególną ochronę. Tym samym ustanowiono odrębny przedmiot ochrony, niezależny od ochrony praw indywidualnych pacjentów. O naruszeniu zbiorowych praw pacjentów możemy zaś mówić wówczas, gdy skutki działań mogą zagrażać lub realizować się w sferze każdego potencjalnego pacjenta znajdującego się w podobnych okolicznościach (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 582/17). Postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów należą do środków o charakterze władczym. Polegają na przyznaniu RPP uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia, ale nie o samych prawach, lecz o ich właściwej realizacji. Zgodnie z przepisami rozdziału 13 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, RPP wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania w tych sprawach, a także podejmuje określone decyzje tak co do kwestii proceduralnych, jak i merytorycznych, m.in. obligujące do podjęcia działań bądź zaniechania jakichś czynności. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych. W świetle wskazanej definicji nie jest ważny skutek, tylko sam fakt określonego zachowania, tzn. fakt, że podjęte zachowania nie muszą w istocie doprowadzić do pozbawienia lub ograniczenia praw pacjenta. Naruszenie zbiorowych praw pacjentów wymaga powtarzalności zachowania, wskazującej na stałość postępowania. Natomiast jeżeli określone zachowanie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych będzie miało charakter incydentalny, to będziemy mieli raczej do czynienia z indywidualnym naruszeniem interesu poszczególnych pacjentów. Zdaniem RPP, w analizowanej sprawie podmiot leczniczy naruszał zbiorowe prawa pacjentów gdyż: (1) od dnia 1 października 2017 r. nie rejestrował nowych zgłoszeń pacjentów na rehabilitację domową (wznowiono zapisy dopiero od 1 stycznia 2018 r.), (2) zakład miał zawartą umowę na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej ale miał również obowiązek udzielania fizjoterapii domowej, (3) pacjent zgłaszający się do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, który ma zawartą umowę na fizjoterapię ambulatoryjną, ze skierowaniem na rehabilitację domową, powinien być wpisany na listę oczekujących; niezgodne z postanowieniami umów jest odmawianie pacjentom rejestracji na te świadczenia, (4) sam fakt, że w podmiocie leczniczym obowiązywała regulacja wewnętrzna sprzeczna z przepisami stanowi o stosowaniu praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. Zdaniem Sądu, wskazane argumenty w żaden sposób nie świadczyły o praktyce Zakładu naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. Nie zostały również w sposób prawidłowy wykazane przez RPP w zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją RPP uznał praktykę stosowaną przez Zakład polegającą na wstrzymaniu rejestracji pacjentów w ramach nowych zgłoszeń na rehabilitację domową od 1 października 2017 r. do 1 stycznia 2018 r., mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do świadczeń zdrowotnych (o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta) za naruszenie zbiorowych praw pacjentów i stwierdził ich zaniechanie od dnia 1 stycznia 2018 r. Zatem RPP wskazał, że skoro podmiot zaprzestał stosowania wskazanej praktyki to wydał decyzję w trybie art. 64 ust. 3 i ust. 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Decyzja o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjenta i stwierdzającą jej zaniechanie jest decyzją kształtującą sytuację prawną podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych. Kształtuje sytuację prawną podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych przez stwierdzenie naruszenia obowiązków prawnych oraz stwierdzenie, że zaniechał ich naruszenia. Decyzja zatem o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjenta i stwierdzeniu jej stosowania jest decyzją, której nie można zaliczyć do nietworzącej praw nabytych (por. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1744/16). Sąd argumentował, że ze stanu faktycznego sprawy wynikają następujące ustalenia: (1) w okresie wskazanym przez RPP objętym skarżoną decyzją (od 1 października 2017 r. do 1 stycznia 2018 r.) Zakład miał podpisaną z NFZ nową umowę na świadczenia rehabilitacyjne ambulatoryjne, (2) na podstawie wskazanych w aktach sprawy przepisów, zorganizowane zostały dwa odrębne konkursy na świadczenia usług rehabilitacyjnych: 1) na usługi leczenia medycznego świadczone w warunkach domowych i 2) usługi ambulatoryjne, (3) w okresie od 1 października 2017 r. do 1 stycznia 2018 r., Zakład nie miał podpisanej z NFZ umowy na świadczenia rehabilitacji w warunkach domowych, (4) z wyjaśnień Zakładu wynika, że nie odmówiono pacjentom (w okresie 1 październik 2017 r. - 1 styczeń 2018 r.), co do których prowadzona była rehabilitacja w warunkach domowych (w oparciu o poprzednią umowę z 31 stycznia 2017 r. na świadczenie usług rehabilitacji ambulatoryjnej) kontynuacji świadczenia tych usług, pomimo braku zawarcia z NFZ stosownej umowy na tego rodzaju świadczenia, (5) żadnemu pacjentowi, który (w oparciu o poprzednią umowę z NFZ) był wpisany na listę oczekujących przed 1 października 2017 r. (tj. przed zarządzeniem wewnętrznym Zakładu), Zakład nie odmówił świadczenia usług rehabilitacji w warunkach domowych, (6) od dnia 1 października 2017 r. do dnia 1 stycznia 2018 r. w Zakładzie nie była prowadzona lista oczekujących na rehabilitację domową dla nowych pacjentów, (7) Zakład wskazywał zgłaszającym się pacjentom podmioty lecznicze, które zobowiązane były do wykonywania takich świadczeń medycznych na podstawie umów zawartych z NFZ. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tak określonym stanie faktycznym i prawnym, postępowanie Zakładu nie naruszało zbiorowych praw pacjentów. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. O naruszeniu zbiorowych praw pacjentów możemy mówić wówczas, gdy skutki działań mogą zagrażać lub realizować się w sferze każdego potencjalnego pacjenta znajdującego się w podobnych okolicznościach. Zatem dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów istotne jest ustalenie, czy konkretne działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, lecz jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. Dyspozycja art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wskazuje na zorganizowany charakter działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, które mają na celu pozbawienie praw pacjentów. Przesłanka zachowania zorganizowanego działania kładzie nacisk przede wszystkim na zaplanowanie czegoś i przeprowadzenie jakiegoś działania lub powstrzymanie się od jakiegoś działania. Do uznania "celowości" działania lub zaniechania wystarczy, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych co najmniej przewiduje, iż jego zachowanie doprowadzi do naruszenia praw pacjentów i na to się godzi. Zakaz stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów ma charakter bezwzględny i wynika z samej ustawy (art. 59 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). W ocenie Sądu, naruszenie zbiorowych praw pacjenta wymaga zatem spełnienia dwóch przesłanek: a) bezprawności działania lub zaniechania, i b) naruszenia mającego na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Sąd uznał, że w analizowanej sprawie nie spełniona została żadna z tych przesłanek. Po pierwsze - w sprawie nie wystąpiła przesłanka "bezprawności" działań lub zaniechań. Zdaniem Sądu, RPP uznając, że niezgodne z postanowieniami umów jest odmawianie pacjentom rejestracji na świadczenia rehabilitacji w warunkach domowych nie wskazał nawet żadnego postanowienia tych umów, który nakazywałaby podmiotowi leczniczemu prowadzenie rehabilitacji w warunkach domowych, a którego naruszenie stanowiłoby podstawę do wykazania istnienia przesłanki bezprawności. Nie dokonano zatem żadnej analizy, ani poprzedniej umowy z NFZ podmiotu leczniczego, ani też nowej umowy oraz ewentualnych przepisów intertemporalnych w tym zakresie. Gołosłowne twierdzenie o "warunkach" wynikających z umów i brak podania normy prawnej w tym zakresie - nie jest do zaakceptowania i nosi cechy dowolności w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego. Dodatkowo Sąd wskazał, że powoływanie się przez RPP na "stanowisko NFZ" nie jest wskazaniem konkretnej normy prawnej, która została naruszona przez podmiot leczniczy, a które to naruszenie przesadzałoby o bezprawności postępowania. Zresztą, jak wskazał skarżący – stanowisko to znacznie ewaluowało. Zasadnie, zdaniem Sądu, wskazano w skardze, że art. 6 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta określa, że pacjent, w sytuacji ograniczonych możliwości udzielenia odpowiednich świadczeń zdrowotnych ma prawo do przejrzystej, obiektywnej, opartej na kryteriach medycznych, procedury ustalającej kolejność dostępu do tych świadczeń. W placówkach ambulatoryjnej opieki zdrowotnej świadczenia medyczne są udzielane według kolejności zgłoszenia w dniach i godzinach ich udzielania przez świadczeniodawcę, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Świadczeniodawca prowadzi listę oczekujących w sposób zapewniający poszanowanie zasady sprawiedliwego, równego, niedyskryminującego i przejrzystego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można zatem zasadnie mówić o obowiązku świadczenia określonych usług, odnośnie podmiotu, który nie zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, chyba że organ wykaże, że taki obowiązek na nim ciążył na podstawie np. regulacji przejściowych przewidzianych w umowach lub wynikał z innych regulacji prawnych. Tego jednak RPP nie wykazał i nawet nie uprawdopodobnił. W ocenie Sądu, rację ma skarżący, że art. 6 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, nie może być rozumiany w ten sposób, że Zakład ma obowiązek prowadzić listę pacjentów, w sytuacji, w której nie świadczy rodzajowo danych usług medycznych. Prowadzenie takiej listy pacjentów nie miałaby żadnego uzasadnienia a wprowadzałaby jedynie pacjentów w błąd. Skoro bowiem dane usługi medyczne nie są świadczone przez podmiot leczniczy to prowadzenie listy pacjentów oczekujących niewątpliwie będzie bezprzedmiotowe. Jeżeli zatem Zakład nie zawarł umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (nie zawarł umowy na świadczenie rehabilitacji ambulatoryjnej w warunkach domowych), to nie istnieje podstawa prawna do nałożenia na zakład obowiązku prowadzenia listy pacjentów oczekujących na tego rodzaju świadczenia medyczne. Zatem, brak prawnego obowiązku świadczenia określonych usług przesądza o braku podstaw do stwierdzenia wystąpienia bezprawności. Brak bezprawności przesadza zaś, iż nie wystąpiła przesłanka, której istnienie jest warunkiem koniecznym dla stwierdzenia, iż dane postępowanie naruszyło zbiorowe prawa pacjentów. Po drugie – w ocenie Sądu pierwszej instancji - nie wystąpiła w niniejszej sprawie także druga z przesłanek, a mianowicie naruszenie mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw. Artykuł 6 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta stanowi, że pacjent ma prawo, w sytuacji ograniczonych możliwości udzielenia odpowiednich świadczeń zdrowotnych, do przejrzystej, obiektywnej, opartej na kryteriach medycznych, procedury ustalającej kolejność dostępu do tych świadczeń. Nie udzielanie odpowiednich świadczeń zdrowotnych (brak ich udzielania) powoduje, że prowadzenie listy oczekujących pacjentów staje się w takich sytuacjach bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu, żaden z potencjalnych pacjentów nie został pozbawiony prawa do świadczeń medycznych (rehabilitacji w warunkach domowych). Nie wystąpiło także potencjalne ograniczenie tych praw, gdyż Zakład wskazywał listę podmiotów leczniczych, które były zobligowane do świadczenia takich usług. Brak prowadzenia listy pacjentów oczekujących na określone świadczenia, których Zakład nie ma obowiązku świadczyć nie stanowi naruszenia zbiorowych praw pacjenta. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. W skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Pacjenta zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek jego przestrzegania dotyczy tylko i wyłącznie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, który zawarł umowę na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia, pomimo że z jego treści nie wynika taka wykładnia, a procedura ustalająca kolejność dostępu do świadczeń zdrowotnych w - sytuacji ograniczonych możliwości udzielenia świadczenia w każdym podmiocie leczniczym musi być przejrzysta, obiektywna i oparta na kryteriach medycznych, w konsekwencji czego nie uznano, że doszło do naruszenia tego przepisu przez skarżącego, choć po 1 października 2017 r. udzielał on świadczeń zdrowotnych w zakresie rehabilitacji domowej pacjentom, którzy do 30 września 2017 r. zostali zakwalifikowani do rehabilitacji domowej lub są w trakcie rehabilitacji domowej a nie udzielał ich pacjentom, którzy w okresie od 1 października 2017 r. zgłosili się do skarżącego celem uzyskania tego świadczenia, przez co zastosowana przez skarżącego procedura nie spełniała powyższych przesłanek, jak i nie zapewniała równego dostępu do świadczeń zdrowotnych; b) art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w związku z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w wyniku jego błędnej wykładni i braku uznania, że wprowadzenie sprzecznej z przepisami prawa regulacji wewnętrznej w podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych stanowi o stosowaniu praktyk naruszającej zbiorowe prawa pacjentów; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na uchyleniu decyzji organu w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa i jako taka musiała zostać uchylona; b) art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego przez uznanie, że żaden z potencjalnych pacjentów nie został pozbawiony prawa do świadczeń zdrowotnych (rehabilitacji w warunkach domowych), pomimo że z wyjaśnień skarżącego wynika, iż pacjenci, którzy do 30 września 2017 r. zostali zakwalifikowani do rehabilitacji domowej lub są w trakcie rehabilitacji domowej będą w dalszym ciągu rehabilitowani do zakończenia cyklu rehabilitacyjnego, a tym samym ich cykl mógł skończyć się przed upływem 31 grudnia 2017 r., zaś oni sami pozbawieni zostali kontynuacji świadczeń zdrowotnych w zakresie rehabilitacji, na co wskazuje pismo Skarżącego z dnia 19 kwietnia 2018 r. informujące, że pacjentka Z. G. K. miała kontynuowaną rehabilitację domową dopiero od 4 stycznia 2018 r., a więc dopiero po uchyleniu zarządzenia nr ... Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego W. w W.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie, że skarżący nie miał obowiązku realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie rehabilitacji domowej, pomimo że w okresie do 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. obowiązywała go umowa na udzielanie ww. świadczeń w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej, a stosownie do załącznika nr 1n do Zarządzenia Prezesa NFZ nr ... z dnia 30 grudnia 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzajach rehabilitacja lecznicza oraz programy zdrowotne w zakresie świadczeń - leczenie dzieci i dorosłych ze śpiączką, jako produkt rozliczeniowy wskazano: "zabieg fizjoterapeutyczny w warunkach domowych", a nadto z pisma NFZ z dnia 3 października 2017 r. wynika, że podmioty lecznicze posiadające kontrakt na fizjoterapię ambulatoryjną mają obowiązek udzielania również fizjoterapii domowej, zaś ww. zarządzenie Prezesa NFZ w zakresie obowiązku realizacji świadczeń fizjoterapii ambulatoryjnej w trybie domowym nie mogło zostać uchylone pismem Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego z dnia 27 października 2017 r.; d) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewskazanie sposobu dalszego postępowania Rzecznika Praw Pacjenta w sprawie. W piśmie z dnia 14 września 2020 r. Rzecznik Praw Pacjenta wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z dnia 16 września 2020 r. Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego W. w W. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. 2.1. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wyprowadzono z naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 i art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wymagają rozważenia łącznego, a to ze względu na znaczenie regulacji prawa pacjentów w art. 6 ust. 2 dla spełnienia przesłanki naruszenia zbiorowych praw pacjentów. 2.2. Przesłanki do stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów wyznaczone zostały w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy: "Przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się: bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych - mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych". Dla stwierdzenia naruszenia praw pacjentów wymagane jest wystąpienie w działaniu podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych dwóch przesłanek: - po pierwsze, bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych; - po drugie, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Spełnienia przesłanek stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów jest obwarowane przesłanką ustalenia bezprawnego zorganizowanego działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych. W sprawie dla ustalenia wystąpienia tej przesłanki znaczenie prawne ma wyznaczenie dopuszczalności wprowadzenia przez Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego W. procedury wewnętrznej w zakresie realizacji świadczeń oraz nie zapisywania nowych pacjentów i kierowania ich do zakładów, które to świadczenia zakontraktowały, według listy zakładów wyliczonych w załączniku do Zarządzenia Wewnętrznego nr ... Dyrektora Przychodni z dnia 21 września 2017 r. 2.3. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta: "Pacjent ma prawo, w sytuacji ograniczonych możliwości udzielenia odpowiednich świadczeń zdrowotnych, do przejrzystej, obiektywnej, opartej na kryteriach medycznych, procedury ustalającej kolejność dostępu do tych świadczeń". Nie daje to podstaw do wprowadzenia regulacji procedury zapisów, w tym zamknięcia zapisów z powodu wygaśnięcia umowy z NFZ. Nie było zatem podstaw do ustalenia treści umowy z NFZ. Regulacja powszechnie obowiązująca jest zawarta w § 13 ust. 1 Załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1146 ze zm.). Według § 13 ust. 1 Załącznika do rozporządzenia: "Świadczeniodawca zapewnia bieżącą rejestrację świadczeniobiorców na podstawie zgłoszenia osobistego lub za pośrednictwem osoby trzeciej, w tym przy wykorzystaniu telefonu lub innych środków komunikacji elektronicznej". Zgodnie z § 13 ust. 6 Załącznika do rozporządzenia: "W przypadku rozwiązania albo wygaśnięcia umowy świadczeniodawca przekazuje do Prezesa Funduszu listy oczekujących na udzielenie świadczenia oraz dane świadczeniobiorców objętych planem leczenia w sposób umożliwiający ich identyfikację. Przekazanie list oczekujących na udzielenie świadczenia oraz danych świadczeniobiorców powinno nastąpić nie później niż 14 dni przed rozwiązaniem albo wygaśnięciem umowy, z wyjątkiem sytuacji, których nie można było przewidzieć". Nie daje to rozwiązanie prawne otwarcia podstawy prawnej do wprowadzenia regulacji wewnętrznej ograniczania rejestracji osób oczekujących na udzielenie świadczenia. Nie miało zatem znaczenia prawnego ustalenie i wskazanie zapisów umowy z NFZ. 3. Zasadne są zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja nie naruszała przepisu prawa materialnego a to art. 6 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Konsekwentnie nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniało zastosowanie środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji. 4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona na mocy art. 188 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. 5. Uwzględniając przedmiot działalności Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego W. na podstawie art. 207 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 1