II SA/Rz 946/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 9 grudnia 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek E.K. (dalej: "skarżąca") w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S.N., urodzonym [...] 1947 r., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z którym niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od 20 listopada 2019 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], Wójt odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że skarżąca obecnie nie pracuje, nie jest rolnikiem, małżonkiem rolnika, ani domownikiem rolnika, jak również nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy w [...], zaś zdrowotnie ubezpieczona jest przy współmałżonku. Zgodnie z oświadczeniem z dnia 4 stycznia 2021 r., skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania długotrwałej i całodobowej opieki nad ojcem. Jednocześnie organ ustalił, że S.N. pozostaje w związku małżeńskim z J.N., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do akt sprawy przedłożono zaświadczenie lekarskie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Przychodni Nr [...] w [...], z którego wynika, że wyżej wymieniona z uwagi na własny stan zdrowia nie może sprawować opieki nad mężem - jest osobą przewlekle chorą. Ponadto wymienieni posiadają sześcioro dzieci. Opiekę nad ojcem sprawuje E.K., natomiast żadne z rodzeństwa nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, bądź zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niezdolność do samodzielnej egzystencji S.N. istnieje od 20 listopada 2019 r., a więc powstała w okresie późniejszym niż wskazany w tym przepisie moment powstania niepełnosprawności, uprawniający do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wójt stwierdził, że co prawda wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K38/13 stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak wyrok ten nie powoduje utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Jednocześnie Wójt wskazał, że nie została spełniona również przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ponieważ wyżej wymieniony pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a także błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], SKO utrzymało zaskarżona decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji odnośnie skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem SKO, w związku z treścią tego wyroku, organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Za zasadną Kolegium uznało natomiast przesłankę odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia z uwagi na okoliczność pozostawania wymagającego opieki w związku małżeńskim, wobec jednoczesnego braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jego żony. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obydwu instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r. W ocenie skarżącej wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ponieważ jej zastosowanie skutkuje uznaniem, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ustawy: 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. 23 Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. (...) W sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zwróciła się E.K. córka wymagającego opieki S.N. Nie jest kwestionowane, że wymagający opieki legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, a także to, że skarżąca w związku z opieką nad ojcem nie podejmuje się zatrudnienia. Zgodnie z art. 3 pkt 21 lit.b u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności oznacza całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przy czym zgodnie z art. 13 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych orzeczenie o niezdolności do pracy wydaje się w stosunku do osób, które nie osiągnęły wieku emerytalnego. Natomiast w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji. W sprawie osoba wymagająca opieki ukończyła 75 lat. W związku z czym wydanie względem niej orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji wyczerpuje przesłankę znacznego stopnia niepełnosprawności, o której mowa w art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r. W aktach znajduje się świadectwo pracy skarżącej, z którego wynika, że 28 listopada 2020 r. rozwiązała umowę o pracę za wypowiedzeniem. Rodzice wymagającego opieki nie żyją, a poza skarżącą obowiązek alimentacyjny względem S.N. spoczywa na żonie oraz pięciorgu dzieci. Wszyscy złożyli oświadczenia, że nie pobierają świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad ojcem. Żona wymagającego opieki J.N. urodzona w 1945 r. jest przewlekle chora na białaczkę limfatyczną, cukrzycę i nadciśnienie tętnicze. Organy stanęły na zgodnym stanowisku, że skoro żyje małżonek osoby wymagającej opieki i nie orzeczono względem niego znacznego stopnia niepełnosprawności, skarżąca jako zobowiązana alimentacyjnie w dalszej kolejności nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Na tym ustalenia organów zakończyły się. W toku postępowania odpadła natomiast druga negatywna przesłanka, powoływana przez organ I instancji, a mianowicie data powstania niepełnosprawności. Organ II instancji prawidłowo powołując się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma wpływu data powstania niepełnosprawności. Skarżąca odnosząc się do pierwszej negatywnej przesłanki w opozycji do organów twierdzi, że istnienie osób uprawnionych w pierwszej kolejności, co do których nie orzeczono znacznego stopnia niepełnosprawności nie może zawsze i niezależnie od okoliczności prowadzić do odmowy przyznania tego świadczenia osobom faktycznie sprawującym tą opiekę, zobowiązanym w dalszej kolejności. Sąd zgadza się z tym stanowiskiem. W ocenie Sądu w świetle przedstawionych okoliczności istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy żona wymagającego opieki jest w stanie tą opiekę sprawować. Kwestia ta nie została w sprawie wyjaśniona pomimo tego, że w toku postępowania skarżąca próbowała podważyć zdolność matki do sprawowania opieki nad ojcem poprzez przedłożenie zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika, że matka jest przewlekle chora na białaczkę, cukrzycę a także ma nadciśnienie tętnicze. Z akt wynika również, że ma 76 lat. Okoliczności te mogą budzić wątpliwości co do tego czy spoczywający na niej obowiązek alimentacyjny będzie realnie sprawowany czy też będzie miał wyłącznie charakter zapisu ustawowego. Zwrócić należy również uwagę, że ukończenie przez osobę wieku 75 lat jest traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji uprawnionego ze względu na osiągnięty wiek. Ustawodawca ma świadomość, że przekroczenie określonego pułapu wiekowego, może wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, bez konieczności stwierdzenia tego stosownym orzeczeniem instytucji publicznej. Powyższy wniosek potwierdza także to, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku 75 lat i więcej, są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przytoczone przepisy zrównują w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności bądź wieku. Wiek jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego. Podobnie jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek o jakim mowa opiera się na domniemaniu braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 rok życia. W świetle art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.), dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (...). Powyższe unormowania świadczą o istnieniu w systemie zabezpieczenia społecznego przepisów zakładających domniemanie braku zdolności do samodzielnej egzystencji osoby z powodu osiągnięcia wieku 75 lat. Brak zdolności do samodzielnego życia z przyczyn wiekowych, będzie zaś świadczyć o braku zdolności do sprawowania opieki nad członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ustawowe założenie zrównania osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z osobami, które ukończyły 75 lat życia powoduje, iż w sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia czy małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na osiągnięty wiek 75 lat, a także stan zdrowia, jest rzeczywiście zdolny do sprawowania opieki. Stwierdzenie braku takiej zdolności będzie znosić negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. na równi z orzeczeniem o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności ( tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 526/21). W takiej sytuacji poprzestanie na literalnej wykładni cytowanego wyżej przepisu i ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia negatywnej przesłanki udzielenia wnioskowanego świadczenia, jaką jest brak legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, prowadzić może do pozostawienia wymagającej opieki osoby bez jakiejkolwiek pomocy, do czego żadna wykładnia nie powinna zmierzać. W ocenie Sądu w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych wprost wynika, że osoba obowiązana do opieki w pierwszej kolejności nie jest w stanie z powodu wieku, stanu zdrowia tej opieki realnie sprawować i jest to okoliczność dająca się stwierdzić obiektywnie, to wyłącznie brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może tej oceny zmienić. W niniejszej sprawie okoliczności te w ogóle nie zostały wyjaśnione. Mając to wszystko na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z uwagi na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania, brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i zasadę dwuinstancyjności postępowania, Sąd uchylił również decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.