I OSK 1345/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Marek Stojanowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1480/05 w sprawie ze skargi M. S., H. G. i H. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1480/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: uchwałą z dnia 17 października 1962 r. nr 34/514 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o zwrocie nieruchomości na rzecz W. P., M. S., H. G., E. Ś., R. S., W. P. i E. P. Decyzją z dnia 22 kwietnia 1998 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność uchwały (decyzji) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 17 października 1962 r. nr [...]. Wniosek o odszkodowanie złożyli H. G., E. Ś., J. S., B. Ł., H. P., S. S., A. S., M. S., U. P., B. W. i R. P., w którym wskazali, że wartość powstałej szkody odpowiada wartości przedmiotowej nieruchomości według stanu z 1956 r. pomniejszonej o zwaloryzowane odszkodowanie, które poprzedni właściciele otrzymali tytułem zapłaty za wywłaszczenie. Decyzją z dnia 17 maja 1999 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 160 § 4 k.p.a., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił H. G., E. Ś., J. S., B. Ł., H. P., S. S., A. S., M. S., U. P., B. W. i R. P. przyznania odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną wskutek stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały. Organ wskazał, że niezwrócenie nieruchomości nie jest źródłem rzeczywistej szkody, gdyż po stronie poprzedniego właściciela nie powstała żadna strata, a został on jedynie pozbawiony możliwości korzystania z nieruchomości w przyszłości i pobierania z tego tytułu korzyści, co jednak nie mieści się w pojęciu rzeczywistej szkody. W związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., sygnatura akt K 20/02 stwierdzającym w części niekonstytucyjność art. 160 § 1 k.p.a., z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją z dnia 30 lipca 2002 r. w celu objęcia rozstrzygnięciem kwestii przyznania odszkodowania za utracone korzyści wystąpili: J. S., w miejsce którego wstąpiły jego udokumentowane następczynie prawne oraz H. P., B. Ł., A. S., M. S., H. G., reprezentowana przez G. G. oraz W. S. i T. Ś. jako spadkobiercy E. Ś.. Decyzją z dnia 30 czerwca 2004 r., nr [...], Minister Infrastruktury w trybie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 160 § 1 i 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji odszkodowawczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 17 maja 1999 r. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili J. S., H. P., B. Łuszczkiewicz, Andrzej Skowronek, Maciej Skowronek oraz Helena Grzelewska. Rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 30 czerwca 2004 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 17 maja 1999 r. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania. Organ wskazał, że ponieważ niekonstytucyjność przepisu art. 160 § 1 k.p.a. dotyczy jedynie ograniczenia zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej, to orzeczenie Trybunału nie powoduje utraty mocy wskazanego przepisu w całości, a jedynie sam zakres naprawienia szkody podlega zasadzie pełnego odszkodowania. Odnosząc się do decyzji odszkodowawczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 17 maja 1999 r. rozstrzygającej sprawę w zakresie szkody rzeczywistej, organ uznał, że nie podlegała ona uchyleniu, gdyż była zgodna z przepisami istniejącymi w momencie orzekania. Natomiast odnosząc się do kwestii odszkodowania należnego za utracone korzyści Minister zauważył, że strona swoje roszczenia o zapłatę odszkodowania za utracone korzyści mogła zgłosić w ramach postępowania cywilnego toczącego się przed sądem cywilnym, wskazując jednocześnie, że strony niniejszego postępowania złożyły apelację i sprawa toczy się przed Sądem Apelacyjnym w [...], co wyklucza prowadzenie równoległego postępowania administracyjnego. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], M. S., H. G. i H. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Infrastruktury naruszenie przepisów art. 6, 7, 77 k.p.a. i art. 77 Konstytucji podnosząc w szczególności, że organ w zasadzie nie rozpoznał wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1480/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2004 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania. Sąd wskazał, że ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która już poprzednio została rozstrzygnięta, muszą w nim uczestniczyć wszystkie osoby, które były stronami postępowania prowadzonego w trybie zwykłym lub ich następcy prawni. Okoliczność, że poprzednio roszczenie to było rozpatrywane w kontekście tylko części odszkodowania (straty rzeczywiste), a obecnie wnioskodawcy wnieśli o rozstrzygnięcie także co do utraconych korzyści, pozostaje bez wpływu na okoliczność, że jest to postępowanie wznowieniowe w stosunku do postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 17 maja 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że ponieważ decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 17 maja 1999 r. skierowana była między innymi do U. P., B. W., R. P. i S. S., a osoby te nie brały udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, to okoliczność ta stanowi przesłankę wznowieniową, którą Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Może to też stanowić podstawę do wszczęcia w przyszłości nowego postępowania wznowieniowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien prawidłowo ustalić krąg wszystkich uczestników postępowania, a rozstrzygając sprawę prawidłowo ustalić, czy postępowanie przez sądem cywilnym pozostaje w toku czy też jak twierdzą skarżący zostało już dawno prawomocnie zakończone. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., złożył pełnomocnik Ministra Budownictwa, radca prawny S. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10, art. 62, art. 145a, art. 160 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, iż w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. organ powinien ustalać krąg uczestników, a brak takich działań daje podstawę do wznowienia postępowania, 2) art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia 25 kwietnia 2006 r. z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego pomimo braku podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięcia, 3) art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wadliwych wskazań co do dalszego postępowania organu, które pozostają bez związku dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 160 k.p.a. jest prowadzone na wyraźny wniosek strony wynikający z roszczeń za poniesioną szkodę wyrządzoną przez wadliwą decyzję administracyjną. Konstrukcja art. 160 § 1 k.p.a. wskazuje, że to od uznania strony zależy czy czuje się poszkodowana i z tego tytułu rości sobie prawo do odszkodowania, które w takim wypadku może zgłosić właściwemu organowi. Podniesiono, że w niniejszej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 17 maja 1999 r. nr [...], w trybie art. 160 k.p.a. odmówił przyznania odszkodowania. Decyzja ta obejmowała większą liczbę osób, gdyż wszystkie te osoby zgłosiły odpowiednie roszczenia wynikające z tej samej decyzji i tej samej podstawy prawnej. Pełnomocnik Ministra Budownictwa wskazał, że dla niniejszej sprawy w ramach współuczestnictwa formalnego wynikającego z art. 62 k.p.a., postępowanie odszkodowawcze było prowadzone łącznie na wniosek wszystkich osób. Jednakże w takim przypadku rozstrzygnięcie każdorazowo obejmuje odrębny wniosek każdej ze stron. Tym samym jest to prowadzenie kilku spraw łącznie w jednym postępowaniu lecz nie musi być wówczas wydana jedna decyzja, lecz może ich być kilka (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt II SA 161/99). W ocenie strony skarżącej nieprawidłowe jest zatem uznanie, że wszystkie te osoby mają ten sam interes prawny we wszystkich, lecz rozpatrywanych łącznie sprawach. Wskazano, że skoro decyzja odszkodowawcza wydawana jest dla każdej wnioskującej strony, to również wnioski o wznowienie postępowań dotyczących takich decyzji powinny być traktowane jako wzruszanie każdego indywidualnego rozstrzygnięcia odszkodowawczego, którego stroną i adresatem może być tylko uprawniona strona wnioskująca, bowiem w tym zakresie rozpatrywany będzie jej wniosek. Nie można zatem uznać, aby brak udziału innych osób mógł stanowić przesłankę do wznowienia zakończonego postępowania. Zdaniem strony skarżącej, nieadekwatna do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy pozostaje konkluzja Sądu pierwszej instancji o uchybieniach organu, którego działanie jest naruszeniem wskazanych przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r. zawarto również błędne wskazanie co dalszego trybu postępowania przez organ, skoro poza adresatami zaskarżonych decyzji nie było innych osób, których wniosek nie został rozpatrzony lub winien zostać rozpatrzony, a tym samym nie ma potrzeby ustalania innego kręgu uczestników postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej, to jest w trybie wznowienia postępowania. Przedmiotem takiego postępowania jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości, wydanej w postępowaniu zwykłym, decyzji. Jest to więc postępowanie zależne od postępowania zwykłego, chociaż toczy się w nowej sprawie. W sprawie o wznowienie postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym (vide: Janusz Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych..., s. 62 i 63). O ile zatem można się zgodzić z zarzutem skargi, że w postępowaniu zwykłym prowadzonym na podstawie art. 160 k.p.a. sam wnioskodawca lub wnioskodawcy ustalają strony postępowania, to w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną toczącym się w trybie wznowienia postępowania muszą brać udział te same strony co w postępowaniu zwykłym. Za niezasadne zatem uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, 133 § 1, 141 § 4 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że w postępowaniu wznowieniowym nie brały udziału wszystkie strony (lub ich następcy prawni), które brały udział w postępowaniu zwykłym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.