II OSK 532/17

SENTENCJA Dnia 11 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 871/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania i stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. sygn. II SA/Bd 871/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania i stanu technicznego obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku rozpoznania wniosku [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włocławku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekającą o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie prawidłowości wykonania i stanu technicznego konstrukcji dachu budynku garażowego usytuowanego na działce nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia wskazanej decyzji ze względu na niestwierdzenie wystąpienia przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu zakres oddziaływania naprawionej konstrukcji dachu na etapie użytkowania budynku garażowego wykonanego na działce nr [...] ogranicza się jedynie do nieruchomości [...], co oznacza, że tylko on jako właściciel działki był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotyczyło stanu technicznego budynku garażowego. Decyzja ta zapadła po stwierdzeniu wykonania obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), która nakazywała wykonanie prac wzmacniających konstrukcję zadaszenia budynku garażowego. Organ odwoławczy zauważył, że o ile wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniach nadzwyczajnych w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a także w sprawach ewentualnej samowoli budowlanej, to nie oznacza to, że będzie on również stroną w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego, które było prowadzone w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest bowiem wyłącznie właściciel lub zarządca, gdyż to te osoby, zgodnie z dyspozycją art. 61 Prawa budowlanego, są zobowiązane do utrzymywania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2014 r., gdyż nie została w sprawie spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oddalając skargę [...] na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. prawidłowo postanowił o wznowieniu postępowania, albowiem bezsporną okolicznością było spełnienie wymogu formalnego wniosku skarżącego w zakresie dochowania terminu oraz istnienie w obiegu prawnym decyzji ostatecznej. W odniesieniu do przyczyn odmowy uchylenia tejże decyzji Sąd I instancji zgodził się natomiast z organem, iż skarżący nie posiadając interesu prawnego nie mógł domagać się udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 3 kwietnia 2014 r., toteż jego pominięcie w tym postępowaniu nie stanowiło wady wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę na to, że postępowanie w sprawie, której wznowienia dotyczył wniosek skarżącego, toczyło się na podstawie przepisu art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, nakazał [...] wykonanie prac wzmacniających konstrukcję zadaszenia przedmiotowego budynku garażowego, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., której uchylenia domaga się skarżący, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po stwierdzeniu dokonania przez inwestora napraw konstrukcji więźby dachowej budynku garażowego, zgodnie z opinią techniczną, umorzył postępowanie w sprawie. Stronami postępowania prowadzonego w trybie przepisu art. 66 Prawa budowlanego są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. Ponieważ są oni adresatami decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, to zasadniczo tylko te podmioty posiadają interes prawny do wzięcia udziału w takim postępowaniu. Osoba trzecia składająca zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku zasadniczo posiada jedynie interes faktyczny w takim postępowaniu. Co prawda, jak zaznaczył Sąd, nie można wykluczyć takich sytuacji, w których o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane wystąpi podmiot posiadający w nim interes prawny, niemniej w niniejszej sprawie skarżący, mimo spoczywającego na nim obowiązku, nie wykazał istnienia takiego interesu prawnego. Posiadanie tytułu prawnego do działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której stoi sporny obiekt budowlany w żaden sposób nie nawiązuje do przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. z uwagi na dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli zgodności z prawem działania organu nadzoru budowlanego, która miała wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w związku z podważeniem przez Sąd zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji, a także z pominięciem postanowień art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uznania, że mimo dowodów podważających zgodność z prawem zastosowanego przez organy postępowania, niemożliwym jest uchylenie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania i stanu technicznego spornego obiektu budowlanego (dachu budynku garażowego zakładu betoniarskiego). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zauważył, że jakkolwiek w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego właścicielom sąsiednich nieruchomości zasadniczo nie przysługują uprawnienia strony, to zachodzą niejednokrotnie sytuacje wymagające przyznania takim podmiotom ochrony. Niewątpliwie sytuacja taka ma zaś miejsce, gdy znajdująca się na sąsiedniej nieruchomości konstrukcja stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa. Odnośnie do spornej konstrukcji dachu budynku garażowego skarżący zwrócił uwagę na to, że została wykonania niezgodnie z projektem, z nieprawidłowo dokonanym zgłoszeniem zakończenia robót, została niezgodnie z prawem "odebrana" na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, jak też była bezpodstawnie poddana zabiegom naprawczym, podczas gdy od momentu zbudowania pozostawała samowolną budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji były decyzje wydane we wznowionym postępowaniu administracyjnym, w którym w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organy rozważały, czy skarżącemu przysługiwał status strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włocławku z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie prawidłowości wykonania i stanu technicznego konstrukcji dachu budynku garażowego. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia, w świetle art. 149 § 2 k.p.a., jest ustalenie, czy postępowanie, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a bądź 145b oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem. Wznowienie postępowania, skoro celem tej instytucji jest naprawienie określonych wad postępowania zakończonego decyzją ostateczną, wymaga zatem po pierwsze stwierdzenia, że określonego rodzaju wadliwość tego postępowania miała miejsce, a dopiero konsekwencją tego ustalenia jest rozpoznanie sprawy w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. W niniejszej sprawie, w ramach ustaleń przyjętych co do pierwszego z ww. elementów wznowionego postępowania w odniesieniu do podstępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie stwierdzono zaistnienia podstawy wznowienia, co wyłączyło możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2014 r. Spór, który rozstrzygnął zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny dotyczył wyłącznie kwestii prawnych związanych z kręgiem stron postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego w związku z postawą wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i został rozstrzygnięty poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów. Sąd przyznał, iż o nieposiadaniu przez skarżącego statusu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. przesądza to, że skarżący nie jest właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego, którego dotyczyła decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, co w świetle art. 66 Prawa budowlanego konstytuuje status strony tego postępowania, jak również to, że nie wykazał on istnienia interesu prawnego w tym postępowaniu opartego na normie prawa materialnego, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku. Taka konkluzja, w świetle powyższych uwag, zamknęła postępowanie wznowieniowe na pierwszym jego etapie, obejmującym zweryfikowanie podstaw wznowienia postępowania i nie przeniosła tego postępowania na poziom następny, obejmujący rozstrzygnięcie istoty sprawy. Przypomnienie przedmiotu i zasad postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest o tyle potrzebne, że analizując zarzuty skargi kasacyjnej dostrzec trzeba, że wskazują one na nierozumienie przez autora skargi kasacyjnej przedmiotu i istoty sprawy. Analiza podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wskazuje bowiem, że zarzuty skarżącego nie są ukierunkowane na podważenie stanowiska Sądu I instancji o prawidłowości objętych skargą decyzji wydanych w trybie wznowienia postępowania ze względu na stwierdzony brak zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz koncentrują się na kwestiach związanych z wykonaniem spornej konstrukcji dachu budynku garażowego oraz nieprawidłowo wyznaczonych granicach przedmiotowych postępowania zwykłego, w związku z podnoszeniem przez stronę, że postępowanie to powinno być prowadzone na podstawie art. 51, a nie art. 66 Prawa budowlanego, a więc kwestiach, które przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego z przyczyn wskazanych powyżej nie mogły być i nie były. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w tych okolicznościach, że zarzuty kasacyjne obejmujące wyłącznie zarzut naruszenia art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a więc przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji publicznej, nie stanowią właściwej podstawy kasacyjnej skutecznie celującej w podważenie zaaprobowanego przez Sąd I instancji stanowiska organów o nieposiadaniu przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kwestionowanej przez niego decyzji z [...] kwietnia 2014 r., które prowadzone było w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Podkreślić trzeba, że pomimo wskazania przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że interesu prawnego skarżącego nie da wywieść się z art. 66 Prawa budowlanego, jak również że posiadanie przez skarżącego tytułu prawnego do działki sąsiadującej z działką, na której stoi obiekt będący przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. w żaden sposób nie nawiązuje do przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu, w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, objętej przymusem radcowsko-adwokackim, trudno doszukać się merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie, pomimo tego, że podnosi, iż "zdaje sobie sprawę z tego, że jakkolwiek w orzecznictwie dominuje stanowisko, że co do zasady w postępowaniu prowadzonym w oparciu o zapis art. 66 PB właścicielom nieruchomości sąsiednich nie przysługują uprawnienia strony" to "mogą zachodzić sytuacje, w których prawnie uzasadnionym jest udzielenie ochrony tym podmiotom, gdy wykażą one, iż postępowanie dotyczy ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.", to zapatrywania tego w dalszym ciągu nie łączy ze wskazaniem przepisu prawa, który stanowiłby źródło jego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczyło żądanie wznowienia postępowania. W postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji, żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku może być uznane za zasadne w przypadku stwierdzenia istnienia usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, a podstaw takich nie stwarza ogólne odwoływanie się skarżącego kasacyjnie do przysługujących mu uprawnień właścicielskich wobec sąsiedniej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie miało ponadto miejsca zarzucane przez stronę naruszenie art. 32 Konstytucji poprzez "podważenie przez WSA w Bydgoszczy zasady równości wobec prawa". Zauważyć trzeba, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż powyższy zarzut skarżący odnosi wyłącznie i bezpośrednio do przywołanej w części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wypowiedzi organu odwoławczego o charakterze informacyjnym, zawartej w odpowiedzi na skargę, wskazującej, że organ odwoławczy zlecił organowi I instancji dokonanie analizy stanu faktycznego sprawy i wszczęcie odrębnego postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, o ile podczas wznoszenia obiektu inwestor popełnił samowolę budowlaną polegająca na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak na to wskazywał skarżący. Mając zatem na względzie, że podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia ustawy zasadniczej nie odnosi się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do kontrolowanych przez ten Sąd decyzji administracyjnych wydanych we wznowionym postępowaniu, lecz dotyczy kwestii niewiązanej z przedmiotem sprawy, zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za całkowicie chybiony. W tym stanie sprawy, uznając wszystkie podstawy kasacyjne za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.