II GSK 2278/21

SENTENCJA Sygn. akt II GSK 2278 /21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2666/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w G. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 kwietnia 2021 r., sygn. VI SA/Wa 2666/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła C. Spółka z o.o. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, skarżąca kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz pozostawienie Sądowi pierwszej instancji rozstrzygnięcia w zakresie zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej: p.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, skarżąca zażądała rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a). Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; treść tych, jak i dalej powoływanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wywiedziona w sprawie skarga kasacyjna oparta została na naruszeniu prawa materialnego, a wiec podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., pomimo że wskazano w jej treści także podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach zarzutu kasacyjnego Spółka podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 p.p. polegające na błędnej wykładni przepisu i przyjęciu, że zakazy zachowania się wynikające z przepisów prawa nie zawierają się w pojęciu daniny publicznej, gdyż są osobistymi świadczeniami publicznymi. W ocenie NSA rozpoznawany zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Przede wszystkim jest on wadliwy formalnie, bowiem w podstawie odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wskazuje na naruszenie art. 34 ust. 1 p.p., a więc przepis który nie ma charakteru materialnego. Artykuł 34 ust. 1 p.p. stanowi, że przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne w indywidualnej sprawie. Zatem przepis ten jest normą kompetencyjną ustanawiającą obowiązek wydania przez określony podmiot indywidualnej interpretacji. Oznacza to, że z treści tego przepisu nie wynika żaden obowiązek do ponoszenia danin publicznych. Obowiązek ten może wynikać z przepisów szczególnych, zatem interpretacja może być odnoszona tylko do takich regulacji, a więc poprawnie postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego powinien być oparty na błędnej wykładni takich przepisów, a nie przepisu kompetencyjnego, jak czyni to skarga kasacyjna. Sąd drugiej instancji przypomina i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego powodu jest to środek profesjonalny. To ona wyznacza zakres sprawy kasacyjnej, a to oznacza, że NSA nie może działać w zakresie, który nie został wyznaczony przez stronę, z wyjątkiem nieważności postępowania. Określenie skargi kasacyjnej jako środka formalnego wymaga, stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., postawienia przez stronę zarzutów oraz ich uzasadnienia. Analiza treści uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że Spółka przedstawia własne rozumienie pojęcia "danina publiczna" z odesłaniem tych rozważań do różnych regulacji prawnych, jednak nie wykazuje na czym polega błąd wykładni tego pojęcia w przepisie stanowiącym podstawę zarzutu. Takie ujęcie zarzutu jest również wadą formalną skargi kasacyjnej, bo nie tylko zarzut jest oparty na naruszeniu prawa, które nie jest prawem materialnym, ale dodatkowo jest on nieuzasadniony. Stanowisko strony skarżącej wyrok ma być jednoznaczne i stanowcze w zakresie stawianych zarzutów, bowiem sąd drugiej instancji ma mieć ściśle wyznaczone granice kontroli kasacyjnej, zatem uzasadnienie zarzutów jest elementem niezbędnym poprawnie sporządzonej skargi kasacyjnej. Brak tego elementu musi skutkować niemożnością oceny wyroku z punktu widzenia zarzutu, który nie został uzasadniony. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że rozpoznawany zarzut nie miałby prawnego usprawiedliwienia także z tego powodu, że merytorycznie jest nietrafny. W tym zakresie zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że jakiekolwiek zakazy i ograniczenia, także adresowane do przedsiębiorcy, nie mogą być uznane za daninę publiczną. Zakazy są realizacją funkcji policyjno-reglamentacyjnej, a więc podstawowej jaka jest związana z administracją. Ze swej istoty zakazy ograniczają zachowanie podmiotu i bez względu na to jak je nazwiemy nie są one formą jednostronnego, przymusowego przeniesienia własności pieniędzy lub rzeczy na rzecz organu administracji publicznej. Z tego powodu trafnie przyjął WSA w Warszawie, że nie mogą być one kwalifikowane jako daniny publiczne bez względu na to, jak szeroko możemy rozumieć to pojęcie. Przepis art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1977; dalej: p.f.) określa zasady wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej w zakresie obrotu produktami leczniczymi, co oznacza, że dyspozycja tego przepisu nie odnosi się do daniny publicznej. Naruszenie przewidzianych w tym przepisie nakazów i zakazów może skutkować odpowiedzialnością administracyjną, jednak nawet kar pieniężnych jako rodzaju takiej odpowiedzialności nie można traktować jako daniny publicznej (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2266/21). Podkreślić należy, że celem art. 86a p.f. jest wymuszenie na podmiotach prowadzących apteki lub punkty apteczne zachowań akceptowanych przez ustawodawcę. Dlatego przyjąć należy, że tych konsekwencji prawnych, które wynikają z treści art. 86a p.f. nie można klasyfikować do pojęcia daniny publicznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.