III SAB/Gd 42/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi D.C.C. na bezczynność Wojewody w przedmiocie zezwolenia na osiedlenie się 1. zobowiązuje Wojewodę do wydania decyzji w przedmiocie wniosku D.C.C. o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D.C.C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 28 kwietnia 2009 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek podpisany przez D. C. C. o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. Do wniosku załączone zostały m.in. kserokopie paszportów kostarykańskiego i polskiego tymczasowego (wskazujących odpowiednio obywatelstwo jako kostarykańskie i polskie) oraz decyzja o odmowie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Pismem z dnia 26 maja 2009 r. Wojewoda wskazując art. 71 a ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach pozostawił w/w wniosek bez rozpoznania. Organ podniósł, że wniosek ten został złożony przez osobę, która na terytorium RP przebywa bez wymaganego dokumentu pobytowego a więc nielegalnie. W dniu 10 czerwca 2009 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło z kolei zażalenie na pozostawienie podania bez rozpoznania wniesione przez przedstawicieli ustawowych w/w, tj. T. C. i D. K. C. M. W uzasadnieniu tego zażalenia wskazano, że adresatem normy z art. 71 a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach może być wyłącznie osoba pełnoletnia. Co istotne, dzieci przekroczyły polską granicę na podstawie ważnego paszportu tymczasowego wydanego przez polskiego konsula w San Jose, który to dokument potwierdzał ich polskie obywatelstwo. Decyzja organu odmawiająca stwierdzenia obywatelstwa polskiego została wydana w dniu 1 kwietnia 2009 r. i nie odnosi się w żaden sposób do faktu wydania paszportu tymczasowego. Po jej otrzymaniu podjęte zostały więc kroki zmierzające do potwierdzenia legalności pobytu w Polsce. Wojewoda zajmując stanowisko w sprawie przedmiotowych okoliczności nie wziął pod uwagę. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 23 lipca 2009 r. w oparciu o art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) uznał w/w zażalenie za nieuzasadnione. W ocenie organu pozostawienie przez Wojewodę wniosku bez rozpoznania było zasadne, gdyż małoletnia D. C. C. - strona tego postępowania reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych - w dniu składania przebywała na terytorium RP nielegalnie. W świetle okoliczności faktycznych rodzice małoletniego mogą ubiegać się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 12 października 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga D. C. C. na bezczynność Wojewody "w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na osiedlenie się i na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców [...] za nieuzasadnione.". W skardze zawarto zarzut naruszenia art. 18 Konstytucji RP, art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 7, 8, 9 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 71 a ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 71c ustawy o cudzoziemcach. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Konsul RP w San Jose rozpatrując wniosek o wydanie dokumentów umożliwiających pobyt w Polsce zastosował przepis nieobowiązującej jeszcze nowej ustawy o obywatelstwie polskim i w dniu 6 maja 2008 r. po uznaniu D. i J. C. C. za obywateli polskich wydał 2 paszporty tymczasowe. W zaufaniu do tych dokumentów nastąpił zaś przyjazd do Polski. Obecne działania organów uniemożliwiają z kolei realizację prawa do pozostania rodziców z dziećmi na terytorium RP. Podniesiono, że na stronę postępowania nie mogą być przerzucane skutki błędów spowodowanych przez pracowników administracji. W obecnych realiach sprawy uznanie pobytu małoletnich na terytorium RP za nielegalne jest więc w istocie parodią funkcjonowania polskiemu systemu prawnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując m.in., iż cudzoziemcy nie zostali zobowiązani do opuszczenia terytorium RP a jedynie nie mają możliwości legalizacji pobytu w formie przez nich wybranej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej – p.p.s.a., obejmuje rozpatrywanie skarg na bezczynność organów m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnych. Dokonując wstępnej kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, należy podkreślić, iż w skardze do Sądu skarżąca domagała się zobowiązania organu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie udzielenia jej zezwolenia na osiedlenie się. Sąd w niniejszym składzie zauważa, iż pozostawienie podania bez rozpatrzenia nie wymaga wydania ani decyzji, ani postanowienia. Stanowisko, że w przypadku pozostawienia podania bez rozpatrzenia organ dokonuje jedynie czynności materialno-technicznej, dominuje także w literaturze prawniczej i orzecznictwie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, komentarz do art. 64, uwaga 4; A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, komentarz do art. 64, uwaga 4; G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, uwaga 10 oraz cytowane w tych komentarzach orzecznictwo). Pozostawienie przez organ administracji podania bez rozpoznania nie wyłącza dopuszczalności wniesienia przez autora podania skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 9 listopada 2000r., II SA/Wr 200/99 - niepubl.; uchwała składu siedmiu sędziów SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702 z aprobującą glosą B. Adamiak do tej uchwały, OSP 2001, nr 1, poz. 12). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. Zgodnie z przepisami ustawy, jednym z wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym. Dokonując z tego punktu widzenia oceny złożonej skargi Sąd stwierdził, że skarżąca dopełniła wymogu, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.. Przed wniesieniem skargi skarżąca skierowała do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na niezałatwienie przez Wojewodę sprawy - pozostawienie bez rozpoznania wniosku o udzielenie D. C. C. zezwolenia na osiedlenie się. Jak wynika z akt sprawy D. C. C. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na osiedlenie się, który pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. Przepis art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. Nr 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm., zwanej dalej ustawą ) stanowi, że zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który jest dzieckiem obywatela polskiego i pozostaje pod jego władzą rodzicielską. Organ wskazał tymczasem jako podstawę swojego działania art. 71 a ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy i stwierdził, że skarżąca przebywa na terytorium RP bez wymaganego ustawą o cudzoziemcach dokumentu pobytowego. W myśl art. 71 a ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się cudzoziemca przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie pozostawia się bez rozpoznania. Stanowisko to zaaprobował Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznając zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za bezzasadne z uwagi na fakt, że skarżąca przebywa na terytorium Polski nielegalnie. W tym stanie rzeczy podstawowym zadaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było rozważenie czy stanowisko organów w kwestii oceny legalności pobytu skarżącej w Polsce było zgodne z prawem, bo tylko idąc tą drogą – przy uwzględnieniu konstrukcji przepisów ustawy o cudzoziemcach mających zastosowanie w sprawie zezwolenia na osiedlenie się - Sąd mógł rozpoznać skargę. Należy zauważyć, że takie postępowanie Sądu jest konsekwencją przyjęcia w art. 71 a ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach konstrukcji pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o cudzoziemcach ustawą z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 216, poz. 1367) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. Na mocy przepisów ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym przed w/w zmianą, fakt nielegalnego pobytu osoby ubiegającej się o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się stanowił przesłankę odmowy w formie decyzji administracyjnej i tym samym podlegał kontroli instancyjnej i sądowej. W obowiązującym stanie prawnym, wobec treści art. 71 a ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, kontrola - w ramach postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność – zgodności działania organu z prawem, musi się wiązać z dokonaniem przez Sąd oceny czy zasadnie organ uznał pobyt cudzoziemca za nielegalny. Takie stanowisko organu było bowiem przyczyną pozostawienia wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się bez rozpoznania. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ustawa o cudzoziemcach nie określa w art. 4 zawierającym definicje ustawowe co należy rozumieć pod pojęciem "pobyt nielegalny". Za taki należy zatem uznać pobyt cudzoziemca niezgodny z przepisami regulującymi pobyt cudzoziemców na terytorium RP, w tym powołanej wyżej ustawy o cudzoziemcach oraz ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. t.j. z 2006 r., nr 234, poz. 1695). Nielegalny pobyt wynika najczęściej z braku wymaganej wizy (art. 13 ustawy o cudzoziemcach), upływu terminu ważności wizy lub zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu składania wniosku nie posiadała dokumentu, który uprawniałby ją do pobytu w Polsce. Nie można jednak przy rozpoznaniu niniejszej sprawy pominąć przyczyn, które taki stan rzeczy spowodowały. Bezsporne jest w sprawie, że przekraczając granicę Rzeczypospolitej Polskiej skarżąca posługiwała się paszportem tymczasowym wydanym przez Konsula RP w Kostaryce, a zatem przekroczyła ją legalnie. Jak wynika z treści pism procesowych i wyjaśnień złożonych przez ojca skarżącej na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. o możliwości uzyskania polskiego paszportu przez skarżącą dowiedziano się w konsulacie w trakcie załatwiania formalności związanych z wyjazdem skarżącej na stałe do Polski. Udzielono mu tam informacji, że do wydania paszportu niezbędne jest posiadanie obywatelstwa polskiego przez jednego z rodziców oraz polski akt urodzenia dziecka. Po jego dostarczeniu do Konsulatu RP w dniu 6 maja 2008 r. został wydany skarżącej paszport tymczasowy ważny do dnia 6 lutego 2009 r. Jak wskazał ojciec skarżącej, mając świadomość, że posiada ona paszport potwierdzający jej polskie obywatelstwo, nie podejmował on wcześniej działań zmierzających do legalizacji pobytu córki w Polsce. Stwierdził przy tym, że gdyby miał świadomość, że córka nie posiada polskiego obywatelstwa, podjąłby odpowiednie kroki, by jej pobyt był legalny, tak jak postąpił w przypadku swojej żony będącej obywatelką Kostaryki. Tymczasem dopiero po utracie ważności paszportu i odmowie stwierdzenia obywatelstwa polskiego przez Wojewodę ojciec skarżącej, jako jej przedstawiciel ustawowy, mając świadomość zaistniałej sytuacji wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że stanowisko organu, iż skarżąca naruszyła obowiązujące w Polsce przepisy normujące legalny pobyt cudzoziemców należy uznać za nieuzasadnione. Przyjmując takie stanowisko organ nie rozważył w sposób wszechstronny wszystkich aspektów faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy. Nie można było bowiem przy jej rozpoznaniu pominąć faktu, że skarżąca znalazła się w tak trudnej sytuacji nie własnej winy, lecz na skutek niezgodnego z prawem działania organów reprezentujących państwo polskie i zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skutki błędnego działania organu nie mogą obarczać skarżącej, tym bardziej, że skutkiem takim jest utrata możliwości ubiegania się o przyznanie jej prawa podmiotowego o charakterze publicznym ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2007 r., II OSK 1424/06, opubl. Serwis Prawniczy LexisNexis – LexPolonica nr 1781054). W powołanym wyżej wyroku Sąd również orzekając w sprawie skargi na decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się stwierdził, że w związku z naruszeniem przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw i wynikającymi z tego negatywnymi dla strony postępowania konsekwencjami, organ orzekając w sprawie nie powinien wiązać negatywnych skutków prawnych z niespełnieniem przez cudzoziemca warunku nieprzerwanego legalnego pobytu na terytorium RP ( art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 3 stycznia 2006 r.). Pomimo zmiany przepisów ustawy o cudzoziemcach dotyczących udzielenia zezwolenia na osiedlenie się pogląd ten jest nadal aktualny i Sąd w niniejszym składzie w pełni go akceptuje. Podkreślić przy tym jeszcze raz należy, że w niniejszej sprawie skarżąca działając w dobrej wierze przybyła na stałe do Polski będąc przekonana o tym, iż posiada polskie obywatelstwo, nie musiała zatem podejmować żadnych działań mających na celu legalizację jej pobytu. Dopiero, gdy dowiedziała się, że nie jest obywatelem polskim złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się, nie mając przy tym, z uzasadnionych względów, wątpliwości co do legalności swojego pobytu. Orzekając w niniejszej sprawie nie mogło ujść uwadze Sądu, że spośród uregulowanych w ustawie o cudzoziemcach instytucji umożliwiających cudzoziemcowi pobyt w Polsce zezwolenie na osiedlenie się najpełniej służy realizacji prawa do życia rodzinnego, a nadto umożliwia bezterminowy pobyt cudzoziemca w Polsce oraz ma daleko idące skutki dla jego sytuacji prawnej zrównując go pod wieloma względami z obywatelem polskim ( zob. J. Chlebny, Komentarz do art. 64, w: Prawo o cudzoziemcach, Komentarz pod red. J. Chlebnego, Warszawa 2006, str. 149 i nast.). Z tych też przyczyn zezwolenia na osiedlenie się udziela się m.in. cudzoziemcowi, który jest dzieckiem obywatela polskiego i pozostaje pod jego władzą rodzicielską, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Jako że skarżącą pozbawiono możliwości uzyskania zezwolenia podniosła ona w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w dniu 4 listopada 1950r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.). Wskazać należy, że Polska jest stroną tej Konwencji od 1993 r. i z tej racji organy państwa polskiego muszą przestrzegać jej postanowień, w tym realizować pozytywne obowiązki wynikające z jej przepisów. W myśl art. 8 ust. 1 każdy ma prawo do poszanowania swojego życia rodzinnego. Ustęp 2 powołanego przepisu stanowi, iż nie jest dopuszczalna ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. W orzeczeniu z dnia 8 stycznia 2002 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu stwierdził, że utrzymywanie wzajemnego kontaktu między rodzicami i dzieckiem stanowi podstawowy element życia rodzinnego a krajowe środki ograniczające takie kontakty są równoznaczne z ingerencją w prawo chronione przez art. 8 Konwencji. Taka ingerencja będzie dopuszczalna wówczas, gdy będzie "zgodna z prawem" i będzie się wiązać z realizacją jednego z prawnie uzasadnionych celów wymienionych w art. 8 ust. 2, a nadto można ją uważać za "konieczną w demokratycznym społeczeństwie." ( decyzja w sprawie A. Schultz i M. Schultz v. Polska, 50510/99, LEX nr 50239). Z analizy obszernego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu i sądów krajowych wynika, że prawo do poszanowania życia rodzinnego nie jest nieograniczone ale ingerencja władzy publicznej w jego korzystanie winna być uzasadniona okolicznościami wymienionymi w art. 8 ust. 2 Konwencji. Odnosząc to do sprawy będącej przedmiotem rozpatrzenia, nie można zdaniem Sądu uznać działań organów państwa za zgodne z duchem poszanowania życia rodzinnego. Podejmowane przez nie działania, poczynając od wydania paszportu tymczasowego i dalsze, naraziły skarżącą i jej rodzinę na brak pewności co do jej przyszłości i możliwości spokojnej adaptacji w nowym środowisku . W podsumowaniu powyższego Sąd stwierdził, że przyjęcie przez organy działające w sprawie, że skarżąca przebywa na terytorium Polski nielegalnie było nadużyciem przez nie prawa i niedopuszczalnym przerzuceniem skutków zaniedbań organów państwa na obywatela. W tym stanie sprawy, uznając skargę za zasadną, Sąd orzekł na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.