II GSK 970/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1646/15 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1646/15 oddalił w całości skargę A. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako GITD) z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej: u.d.p.), utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WWITD) z dnia [...] lutego 2015 r. o nałożeniu na A. M. kary pieniężnej 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. W sprawie ustalono, że w dniu 22 stycznia 2015 r. w G., na drodze krajowej nr 32, zatrzymano do kontroli pojazd członowy (ciągnik samochodowy oraz trzyosiowa naczepa ciężarowa), którym w imieniu strony kierowca przewoził z Francji do Polski 25 palet nasion buraka cukrowego (ładunek podzielny). W wyniku ważenia pojazdu ustalono, że nacisk jego pojedynczej osi napędowej wyniósł 12,3 t, podczas gdy na tej drodze dopuszczalny nacisk wynosił do 10 t (przekroczenie o 2,3 t, tj. o 23%). Pojazd zważono jednokrotnie, kierowca nie zakwestionował czynności ważenia, nie posiadał zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdem nienormatywnym, w pozostałych przypadkach, a protokół kontroli drogowej podpisał bez uwag. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. WE z dnia 17 września 1996 r. L 235, s. 59 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 07, t. 2, s. 478; dalej: dyrektywa 96/53/WE), gdyż art. 7 nie wyklucza możliwości stosowania bardziej rygorystycznych przepisów krajowych na określonych drogach, stanowiąc, że przepisy dyrektywy nie pozostają w sprzeczności z odpowiednimi krajowymi przepisami ograniczającymi ciężar i/lub wymiary pojazdów na określonych drogach lub budowlach inżynierskich – niezależnie od kraju rejestracji lub dopuszczenia do ruchu tych pojazdów. W art. 41 ust. 1 u.d.p. ustawodawca określił, że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W ust. 2 prawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia, w drodze rozporządzenia, przy uwzględnieniu potrzeby ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego, wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, a także dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. W ust. 3 wskazano, że drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Droga krajowa nr 32, na której doszło do naruszenia dopuszczalnych norm nacisku na oś w tej sprawie, została wymieniona w wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 u.d.p. rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. poz. 1061), jako droga, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (lp. 26 załącznika nr 1 do cyt. rozporządzenia). Sąd stwierdził zatem, że regulacja krajowa i podjęte na jej podstawie rozstrzygnięcie organu nie naruszają norm dyrektywy Rady nr 96/53/WE. Co więcej, skoro pojazd skarżącego przekraczał dopuszczalną normę nacisku osi o 23 %, natomiast skarżący nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym kategorii VII, w pozostałych przypadkach, to podlegał karze pieniężnej 15.000 zł stosownie do art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) w związku z art. 140aa ust. 1 p.r.d. Skargą kasacyjną A. M. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w postaci art. 24 Traktatu podpisanego w Antenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 zał.; dalej także jako Traktat akcesyjny; Traktat ateński) w zw. z pkt 3 załącznika nr XII w przedmiocie polityki transportowej z załącznikiem I dyrektywy 96/53/WE zmienionej dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r. (Dz. U. UE z dnia 9 marca 2002 r. L 67, s. 47; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 07, t. 6, s. 85) poprzez ich niezastosowanie i nałożenie kary pieniężnej w wysokości zbyt wysokiej, w sytuacji traktatowego zagwarantowania możliwości poruszania się po polskiej sieci dróg głównych tranzytowych i innych, dla celów załadunku i rozładunku, wszędzie tam, gdzie jest to technicznie możliwe, pojazdów określonych w załączniku I pkt 3.4.1 i 3.4.2 dyrektywy 96/53/WE, o dopuszczalnym nacisku 11,5 tony na oś, w międzynarodowym ruchu drogowym; 2. prawa materialnego w postaci art. 3 i 7 dyrektywy 96/53/WE w zw. z pkt 3.4 załącznika I do tej dyrektywy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że państwo polskie w sposób właściwy wdrożyło powyższe przepisy i że dają one prawo stosowania bardziej rygorystycznych niż normy unijne przepisów krajowych, dotyczących maksymalnych wymiarów i ciężarów pojazdów ciężarowych w ruchu międzynarodowym (ponadgranicznym) na większości dróg, w sytuacji gdy nie jest to uzasadnione szczególnymi względami technicznymi czy przyrodniczymi; 3. prawa materialnego w postaci art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary w wysokości 15.000 zł za przekroczenie norm nacisku na oś napędową powyżej 20 % w sytuacji, w której, wobec niespełnienia nałożonego na Polskę przez Unię Europejską obowiązku dostosowania polskiej infrastruktury drogowej w sposób umożliwiający poruszanie się pojazdów wykonujących przewozy międzynarodowe o dopuszczalnym nacisku 11,5 tony na oś, niedopuszczalne jest karanie za przekroczenie nacisków na osie na drogach o dopuszczalnym nacisku na osie do 8 lub 10 ton; gdyby Polska dostosowała infrastrukturę według wskazań norm unijnych, obowiązujących wszystkie państwa członkowskie i istniałaby możliwość poruszania się po drogach o dopuszczalnym nacisku na osie do 11,5 t, to przewoźnik w niniejszej sprawie dopuściłby się przekroczenia normy nie o 2,3 t, a o 0,8 t, co wymagałoby nałożenia kary administracyjnej w wysokości 500 zł, a nie 15.000 zł; 4. pozostające w związku z powyższymi naruszeniami prawa materialnego, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącego w sytuacji, w której zachodziły wskazane w skardze podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji w całości. Wnoszący skargę kasacyjną argumentował, że nieuprawnione jest nakładanie kar administracyjnych za przekroczenia norm nacisku pojedynczej osi napędowej na drogę, na której dopuszczalny ciężar wynosi 8 czy 10 ton w sytuacji, w której Polska nie wykonała ciążących na niej zobowiązań (nałożonych przez prawo pierwotne Unii) i nie dostosowała infrastruktury drogowej z dopuszczalnym ciężarem wynoszącym 11,5 tony. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że norma dla drogi, po której poruszał się przewoźnik, w międzynarodowym transporcie towarów, kierując się do miejsca rozładunku, wynosi 11,5 tony, a nie 8 lub 10 ton, jak wynika z krajowego rozp. i w stosunku do niej (11,5 t) należy dokonywać ewentualnych procentowych obliczeń przekroczeń nacisku. Skoro normą nacisku na osie jest 11,5 tony, to w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia norm nacisku jedynie o 6 % (pojazd ważył 12,3 t), a nie o 23 %, więc kara powinna wynosić 500 zł, nie zaś 15.000 zł. Do skargi kasacyjnej załączono pismo GITD z dnia 30 października 2015 r., w którym organ zaleca wojewódzkim inspektorom transportu drogowego odstępowanie od nakładania kar pieniężnych za przekroczenie nacisków na osie (pod wskazywanymi w tym piśmie warunkami), z powodu nieprawidłowości w zakresie wdrożenia przez Polskę dyrektywy 96/53/WE. GITD nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 13 grudnia 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. W złożonej skardze kasacyjnej jej autor zarzucił wyrokowi naruszenie art. 24 Traktatu akcesyjnego w zw. z pkt 3 Załącznika nr XII w przedmiocie polityki transportowej w zw. z pkt 3.4.1 i 3.4.2 załącznika I dyrektywy 96/53/WE poprzez ich niezastosowanie. Z rozbudowanego uzasadnienia tego zarzutu zdaje się wynikać, że skarżący kasacyjnie wadliwość w tym zakresie nie tyle wiąże z niezastosowaniem przepisów dyrektywy 96/53/WE przez Sąd I instancji, lecz z brakiem zmodernizowania w Polsce dróg "by bez uszczerbku dopuszczać do poruszania się nimi pojazdy o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś napędową o ciężarze 11,5 tony, a nie 10, czy 8 ton". Należy wskazać, że zgodnie z pkt 3.4.1 i 3.4.2 załącznika I dyrektywy 96/53/WE maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pociągów drogowych z pięcioma lub sześcioma osiami, pojazdów przegubowych pięcio- lub sześcioosiowych, czteroosiowych pociągów drogowych składających się z pojazdu silnikowego i przyczepy dwuosiowej, pojazdów przegubowych czteroosiowych składających się z dwuosiowego pojazdu silnikowego i jednej dwuosiowej przyczepy, pojazdów silnikowych i trzyosiowych autobusów przegubowych – wynosi 11,5 t. Trzeba mieć na uwadze, że dyrektywa 96/53/WE nakłada na Państwa Członkowskie generalny obowiązek dopuszczania na swoim terytorium w ruchu międzynarodowym i krajowym pojazdów o parametrach odnoszących się do masy lub wymiarów (w ruchu międzynarodowym) i parametrach odnoszących się do wymiarów (w ruchu krajowym) nieprzekraczających wartości maksymalnych określonych w załączniku I (art. 3 ust. 1). Nie wynika z tego oczywiście, że te wartości maksymalne mają obowiązywać w stosunku do przejazdów na wszystkich drogach w określonym Państwie Członkowskim. Daje temu wyraz art. 7 dyrektywy 96/53/WE. Według zdania pierwszego tego przepisu, niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Zdanie drugie art. 7 dyrektywy odnosi się natomiast do innych sytuacji – możliwości nakładania ograniczeń w skali lokalnej. Odniesienie w zdaniu pierwszym art. 7 dyrektywy 96/53/WE możliwości wprowadzenia ograniczeń dotyczących ciężaru lub wymiarów pojazdów do "niektórych dróg" należy interpretować jako obowiązek wskazania (określenia) tych dróg. Nie wynika z tego natomiast jakiekolwiek wskazanie co do liczby tych dróg, w szczególności w stosunku do dróg o dopuszczalnym maksymalnym nacisku osi do 11,5 tony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, polski prawodawca nie naruszył postanowień tej dyrektywy. Prawo krajowe, co do zasady, dopuszcza ruch pojazdów na drogach publicznych o nacisku osi napędowej do 11,5 t. Niższe normy dopuszczalnego nacisku osi mają zaś, w sensie prawnym, charakter wyjątkowy (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). Znajduje to potwierdzenie w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, które wymienia w sposób wyczerpujący odcinki dróg, na których obowiązują niższe normy dopuszczalnego nacisku osi pojazdów. Pogląd taki znalazł aprobatę w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj wyroki NSA z dnia 7 maja 2015 r. o sygn. akt II GSK 812/14, z dnia 7 maja 2015 r. o sygn. akt II GSK 959/14, z dnia 25 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 2083/15, z dnia 17 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 2170/15, z dnia 20 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 5268/16; te i dalej powoływane wyroki dostępne w CBOSA). Prowadzi to do stwierdzenia, że określenie w dyrektywie 96/53/WE maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś nie oznacza, iż w przypadku dróg, na których dopuszczono ruch pojazdów o mniejszym nacisku na oś, przewoźnik może, bez narażenia się na odpowiedzialność administracyjną, poruszać się pojazdem przekraczającym określone dla danej drogi naciski (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 29/15; z dnia 23 czerwca 2016 r. o sygn. akt II GSK 140/15). Powyższe czyni bezzasadnymi zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że pojazd członowy, którym wykonywany był przejazd z ładunkiem podzielnym (25 palet nasion buraka cukrowego) w imieniu skarżącego kasacyjnie został zatrzymany na drodze krajowej nr 32, która zaliczona jest do dróg o dopuszczalnym nacisku na pojedynczej osi napędowej do 10 ton. W wyniku pomiarów pojazdu członowego organy stwierdziły, że nacisk jego pojedynczej osi napędowej wyniósł 12,3 t, co stanowiło przekroczenie dopuszczalnej normy o 2,3 t, tj. o 23%. Należy podkreślić, że w przypadku naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, określonego w art. 64 ust. 2 p.r.d., w świetle art. 140ab ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Ustawodawca nie przewidział jednak w ww. zakresie odrębnej kary za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków podzielnych, lecz wprowadził konstrukcję prawną polegającą na nałożeniu kary jak za przejazd bez zezwolenia, bez sprecyzowania konkretnej kategorii zezwolenia. W przepisie art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 p.r.d. ustawodawca uregulował wysokość kary pieniężnej za brak każdego z zezwoleń. Odniesienie się zatem do konkretnej kategorii zezwolenia ma na celu ustalenie wysokości kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. W ocenie NSA, prawidłowo Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że na skarżącego kasacyjnie winna być nałożona kara pieniężna jak za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. W świetle powyższego za niezasadny należy także uznać zarzut zawarty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny bezzasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w pkt 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej czyni niezasadnym zarzut zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Nie było żadnych podstaw aby uznać zasadność zarzutów kierowanych pod adresem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uchylić go, jednocześnie umorzyć postępowanie, ewentualnie uchylić go i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, jak wniesiono w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie upatrywał podstaw do uchylenia wyroku jedynie w naruszeniu prawa materialnego, do którego – jak wyżej wskazano – nie doszło. W skardze kasacyjnej nie zarzucono błędu w ocenie ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez organy w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji należy przyjąć, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albowiem wobec braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie został on podważony. Zarzut kasacyjny wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego ze względu na błędnie ustalony stan faktyczny, bez powiązania go z przepisami służącymi temu ustaleniu, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu podstawami skargi kasacyjnej, na jego skontrolowanie (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. o sygn. akt II GSK 315/15). Należy wskazać także, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Powoduje to, że niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a.