II OSK 1652/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku T. sp. z o.o. [...] z siedzibą w K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. [...] z siedzibą w K. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2093/18 oddalającym skargę kasacyjną T. sp. z o.o. [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1382/17 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2093/18. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2093/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną T. sp. z o.o. [...] (dalej: "spółka") od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1382/17 oddalającego skargę I. sp. z o.o. [...] z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. spółka wniosła o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2093/18. W skardze o wznowienie postępowania spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2021 r. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że w wyniku wykonania zaskarżonego skargą o wznowienie wyroku, udzielone jej pozwolenie na budowę stanie się "niebyłe z mocą wsteczną", co - wobec przedmiotowego związania pozwolenia na budowę z pozwoleniem na użytkowanie - wywrze wpływ na możliwość użytkowania inwestycji, ograniczając je lub wręcz uniemożliwiając, wyrządzając spółce niepowetowaną szkodę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 284 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może w drodze postanowienia wstrzymać wykonanie zaskarżonego orzeczenia. Zaznaczyć należy, że chodzi tu o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Instytucja wstrzymania wykonania orzeczenia jest, jak wynika z art. 284 P.p.s.a., ochroną dla osoby, która wniosek taki składa, przed ewentualnymi skutkami wykonania orzeczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że złożenie skargi o wznowienie postępowania nie powoduje, że zaskarżony wyrok przestaje być prawomocny i na jego wykonanie ma wpływ już samo wniesienie skargi o wznowienie. To dopiero wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia, w ramach tak rozpoczętego postępowania i uprawdopodobnienie grożącej skarżącemu niepowetowanej szkody daje podstawy do zastosowania przez sąd instytucji z art. 284 P.p.s.a. (por. np. post. NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2662/20, CBOSA). Uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 284 P.p.s.a., to namiastka dowodu, która stosownie do wymogów tego przepisu ma wskazywać na możliwość zaistnienia niepowetowanej szkody wskutek wykonania wyroku objętego skargą o wznowienie. Co do zasady, uprawdopodobnienie nie może opierać się na samych twierdzeniach strony. Dlatego też, Sąd przy ocenie problematyki z tego zakresu musi opierać się na wskazanym przez stronę materiale, który pozwalałby mu zająć określone stanowisko w sprawie. Objęcie strony składającej skargę o wznowienie postępowania tego rodzaju ochroną nie jest działaniem podejmowanym przez sąd z urzędu, ani też obligatoryjnym po złożeniu wniosku w tym przedmiocie. Uwzględnienie wniosku i wstrzymanie wykonania orzeczenia sądu jest uzależnione od działań podjętych przez podmiot domagający się przyznania mu tej kategorii ochrony, tj. przede wszystkim od należytego - w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 284 P.p.s.a. - uzasadnienia wniosku o udzielenie ochrony przed skutkami wykonania zaskarżonego orzeczenia i uprawdopodobnienia w ten sposób, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku spółki o wstrzymanie wykonania prawomocnego orzeczenia jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2021 r., którym Sąd drugiej instancji oddalił skargę kasacyjną spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1382/17 oddalającego skargę I. sp. z o.o. [...] z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na wykonanie fundamentów i montaż 23 wież elektrowni wiatrowych typu [...] oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Analizując argumentację zaprezentowaną przez spółkę we wniosku o wstrzymanie wykonania powyższego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że nie uprawdopodobniła ona zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 284 P.p.s.a. We wniosku o wstrzymanie wykonania wyroku spółka odwołuje się do ryzyka, które odnieść należy do potencjalnego wyniku przyszłego postępowania prowadzonego przez organ po przekazaniu mu do ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutki, na które powołuje się spółka, w postaci wyeliminowania z obrotu z mocą wsteczną pozwolenia na budowę oraz konsekwencje, jakie mogą się z tym wiązać dla dalszego użytkowania przedmiotowej inwestycji, mają na obecnym etapie sprawy charakter wyłącznie potencjalny i nie będą w istocie konsekwencją wykonania zaskarżonego skargą o wznowienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji o oddaleniu skargi od decyzji kasacyjnej. Skutki te mogą hipotetycznie zaktualizować się dopiero na etapie postępowania przed organem administracji publicznej ponownie rozpatrującym sprawę. Niebezpieczeństwo, na które powołuje się spółka, jest zatem w chwili rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku o wstrzymanie wykonania wyroku wyłącznie hipotetyczne, zależne od przyszłego zachowania organu w prowadzonym ponownie postępowaniu, a zwłaszcza od rozstrzygnięcia, które organ wyda w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, a które może również wpłynąć na dalsze, zgodne z prawem użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Rezultat, na który obecnie powołuje się spółka, jest odłożony w czasie także dlatego, że podnoszona kwestia legalności samego użytkowania przedmiotowej inwestycji, musiałaby stać się przedmiotem kolejnego postępowania w przedmiocie ważności pozwolenia na użytkowanie, prowadzonego przez organ dopiero po ustaleniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Tymczasem udzielenie ochrony, o której mowa w art. 284 P.p.s.a., uzależnione jest od uprawdopodobnienia przez wnioskodawcę konkretnych zdarzeń, czy okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wykonanie prawomocnego orzeczenia grozi niepowetowaną szkodą. Takimi okolicznościami nie są zdarzenia przyszłe i niepewne, zależne od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W wyniku wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do wyeliminowania z obrotu jakiejkolwiek decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę prowadzenia procesu inwestycyjnego. W wykonaniu wyroku nastąpi wyłącznie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązek określonego zachowania się został nałożony przez Sąd wyłącznie na organ pierwszej instancji, który zobowiązany został do ponownego rozpatrzenia sprawy. Skutki, które spółka przypisuje obecnie wykonaniu wyroku, są niepewne i zależne od ustaleń faktycznych organu w ponownie prowadzonym postępowaniu, w tym m.in. od oceny stanu zabudowy na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ustalenia granic obszaru, w którym zabroniona jest zabudowa mieszkaniowa oraz weryfikacji, czy na tym obszarze znajdują się nieruchomości Z. D., wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wyraźnie podkreślił bowiem, że nie był uprawniony do poczynienia samodzielnych ustaleń faktycznych, ponieważ zgromadzony w aktach materiał dowodowy sprawy nie jest kompletny, zaś sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych, a jedynie - stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, co polega na zweryfikowaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza zasad i reguł wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego i czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości. Uwzględniając ponadto kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji wskazać należy, że oznacza on, iż nie przyznaje ona żadnych uprawnień, ani nie nakłada obowiązków na jej adresata, bowiem obowiązki prawne, jakie są związane z powyższym aktem, dotyczą jedynie organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Decyzja organu odwoławczego wywołuje jedynie skutki procesowe polegające na ukształtowaniu toku przyszłego postępowania poprzez zwrócenie sprawy do organu niższej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z powyższego wynika, że konsekwencje prawne, które spółka przypisuje wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rzeczywistości nie występują. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 284 P.p.s.a.