IV SA/Po 250/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 sierpnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. M. ul. [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 14 marca 2022 r. ([...]) Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej w P. przy ul. [...] reprezentowanej przez N. Sp. z o.o. Sp. k. (dalej: wnosząca sprzeciw bądź skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent Miasta, organ I instancji) z [...] listopada 2021 r. (nr [...], znak [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A. W. (dalej: inwestor), obejmujące budowę budynku biurowego, remont elewacji wilii oraz rozbiórkę budynków garażowych, przewidzianych do realizacji przy ul. [...] w P., na działce o nr ewid.[...], ark. [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] (dalej: decyzja PnB) – uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazał następujące ustalenia. Dnia [...] sierpnia 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora o wydanie decyzji PnB. Do wniosku załączono niezbędną dokumentację. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: p.b.), postanowieniem z [...] września 2021 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości. Wyjaśnienia inwestora wpłynęły do organu [...] października 2021 r. Pismem z [...] listopada 2021 r. Prezydent Miasta poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Następnie [...] listopada 2021 r organ I instancji. wydał decyzję PnB. Po wydaniu decyzji pismo w sprawie złożyła skarżąca, wnioskując o wydłużenie terminu na zajęcie stanowiska. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 10, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.). Decyzją z 14 marca 2022 r., wskazaną we wstępie, Wojewoda uchylił decyzję Prezydent Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, po stwierdzeniu dopuszczalności rozpatrzenia odwołania, a także wskazaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wskazał w szczególności, że zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i decyzja o warunkach zabudowy ograniczają swobodę przeznaczenia zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli. W niniejszej sprawie nowoprojektowany budynek będzie zbliżony wielkościowo do istniejącej na tej samej działce wilii (organ wskazał przy tym charakterystykę inwestycji wynikającą z projektu budowlanego). Wziąwszy pod uwagę zakres inwestycji – konieczne jest spełnienie warunków określonych w art. 28 ust. 1 p.b., który organ przytoczył wraz z art. 35 ust. 3 p.b. Zaznaczył, że organ I instancji po pierwsze nieprawidłowo określił krąg stron postępowania, a po drugie nie dokonał czynności wyjaśniających dotyczących ustalenia adresu kilku osób ujętych w rozdzielniku. Ze spisu stron postępowania znajdującego się w aktach sprawy wynika bowiem, że współwłaścicielami znajdującej się w obszarze działania inwestycji są m.in. 4 osoby, które widnieją w rozdzielnikach organu I instancji z adnotacją "brak adresu". Już taka informacja narusza zasadę czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, gwarantowaną art. 10 § 1 k.p.a. Organ nie dokonał żadnej próby identyfikacji tych osób, co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, by Prezydent Miasta wysyłał tym osobom zawiadomienia czy też decyzję PnB. Organ przytoczył art. 42 § 1, 2 i 3, a także art. 8 u 10 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z 18 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej: p.g.k.) wywodząc, że organ I instancji po powzięciu wiadomości o braku adresu zamieszkania powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej kwestii, by zagwarantować możliwość udziału w postępowaniu wszystkim stronom. Organ odwoławczy odniósł się także do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Zaznaczył, że skarżąca słusznie zarzuciła Prezydentowi Miasta, że strony nie miały realnej możliwości zapoznania się z dokumentacją projektową przed wydaniem decyzji. Zawiadomienie z [...] listopada 2021 r. odebrane zostało przez strony postępowania w dniach od 08 do 09 listopada 2021 r., a zaskarżona decyzja – wydana [...] listopada 2021 r. Skarżąca nie udowodniła jednak, by to naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ograniczyło podjęcie czynności procesowych prowadzących do zmiany rozstrzygnięcia. Kwestia ew. obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich nie ma znaczenia w postępowaniu ws. pozwolenia na budowę, a stanowić jedynie źródło roszczeń cywilnoprawnych. Końcowo Wojewoda stwierdził, że stwierdzone naruszenia przepisów uniemożliwiły mu zamknięcie postępowania na etapie odwoławczym – organ I instancji błędnie określił krąg stron postępowania i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, co wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, co przekracza ramy postępowania odwoławczego. Wyręczenie organu I instancji przez Wojewodę prowadziłoby do naruszenia art. 136 i 138 § 1 k.p.a. W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząca sprzeciw, wniósłszy o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów, zarzuciła naruszenie "art. 138 § 2 w zw. z art. 156 pkt 2" k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja PnB została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy okoliczności sprawy przemawiały za wydaniem decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej postępowanie przed organem I instancji w części, tj. od dnia zaniechania doręczania przez Prezydenta Miasta korespondencji dla stron postępowania, co spowodowało wydanie decyzji PnB z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wnosząca sprzeciw przedstawiła skrótowo stan faktyczny, przytoczyła art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że organ dopuścił się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 42 § 1 k.p.a. W konkluzji stwierdziła, że nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej – "organ winien rozpatrzyć merytorycznie sprawę, a co za tym idzie uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w części, której doszło do wyłączenia możliwości obrony stron postępowania z uwagi na rażące naruszenie prawa w postaci obrazy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie doręczeń". Postanowieniem z 31 maja 2022 r., IV SA/Po 250/22, sprawa została przekazana do rozpoznania na rozprawie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 01 czerwca 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej w skrócie "u.COVID") sprawa została skierowana do rozpoznania w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały zawiadomione pismami z 02 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Sprzeciw w niniejszej sprawie podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2263/20). Ocena sądu ma sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 1267/20). Sąd w ramach kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Inicjuje on postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. dokonywana jest przez pryzmat prawa materialnego, lecz nie prowadzi do badania naruszeń przepisów materialnych. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje z uwzględnieniem określonej podstawy materialnoprawnej. Tylko brak wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Istota sporu w niniejszej sprawie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu sprowadza się do możliwości wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji wobec wątpliwości co do kręgu stron postępowania i tym bardziej – zapewnienia im czynnego udziału w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia przywołał zarówno art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: p.b.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, wzajemna relacja pomiędzy art. 28 k.p.a. a art. 28 ust. 2 p.b. jest tego rodzaju, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 p.b. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 p.b.. Treść terminu "strona" użytego w art. 28 ust. 2 p.b. wypełnia zatem przepis art. 28 k.p.a., z tym że art. 28 ust. 2 p.b. zawęża ją do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (zob. wyroki NSA z 12 maja 2022 r., II OSK 1106/19, z 28 kwietnia 2022 r., II OSK 1246/19). Jednocześnie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela oraz użytkowników wieczystych lub zarządcy nieruchomości, jeżeli ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. W rezultacie przy określeniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego według art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane teren wyznaczony w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (zob. wyrok NSA z 10 marca 2022 r., II OSK 957/19). Zaznaczyć należy, że wnosząca sprzeciw w odwołaniu zarzucała organowi I instancji naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez de facto uniemożliwienie stronie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i przedłożeniem nowych wniosków dowodowych, a tym bardziej – wydanie decyzji przed wyznaczonym terminem do zajęcia stanowiska w sprawie. W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jakiejkolwiek możliwości, choćby pozornej, zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia wniosków dowodowych w sprawie czy wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i okoliczności sprawy, a więc – czynnego udziału w toczącym się postępowaniu – zostały pozbawione strony wskazywane w rozdzielniku przez organ I instancji, co do których wskazano "brak adresu", na czym Prezydent Miasta poprzestał. W sprawie nie zaszły przy tym przesłanki, o których mowa w art. 10 § 2 i 3 k.p.a. Wnosząca sprzeciw w tym zakresie zdaje się domagać pominięcia tych stron poprzez umorzenie postępowania poprzez dość niecodzienną konstrukcję "umorzenia postępowania w części, której doszło do wyłączenia możliwości obrony stron postępowania z uwagi na rażące naruszenie prawa w postaci obrazy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie doręczeń". Przejawia się w ten sposób wyraźna niekonsekwencja wnoszącej sprzeciw, która z jednej strony zarzuca organowi I instancji naruszenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a z drugiej domaga się pominięcia pozostałych stron postępowania. Podkreślić trzeba, że wnosząca sprzeciw odwołuje się do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomijając zupełnie dalszą część tego przepisu, zwłaszcza w postaci pkt 4. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie jest nieważna, przy czym bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których podmiot będący stroną postępowania utracił ten status (zob. wyrok NSA z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 478/13). Z kolei w myśl podnoszonego przez organ odwoławczy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2022 r., II OSK 610/19, wyraźnie wskazał, że w sytuacji, gdy stronami postępowania są właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.) organ winien im zapewnić możliwość udziału na każdym etapie postępowania. Pozbawienie strony tej możliwości z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza wtedy, gdy wnosi ona zastrzeżenia do złożonego projektu budowlanego, mające na celu zabezpieczenie i ochronę jej uzasadnionych interesów. W takiej sytuacji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dopiero w postępowaniu odwoławczym mogłoby prowadzić do naruszenia prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, wynikające z art. 15 k.p.a.. Natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dopiero na etapie postępowania sądowego, uznać należało za niedopuszczalne. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z powyższego powodu należało decyzję organu I instancji uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienie nie może bowiem zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 k.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., z którego wynika podstawowa zasada rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy administracji publicznej I oraz II instancji. Dopiero prawidłowe ustalenie stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w toczącym się postępowaniu umożliwi merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe i nie stwierdzając naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.