I OSK 2256/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 317/12 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z odbudową budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 317/12, oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał następujący stan faktyczny: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., odmówił M. C. przyznania pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości do 300.000,00 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z rozbiórką i odbudową budynku mieszkalnego, położonego w Z. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni zamieszkuje w R. oraz prowadzi gospodarstwo domowe wraz z dwoma synami, a podstawą jej utrzymania jest renta rodzinna oraz dochód z gospodarstwa rolnego. M. C. jest właścicielką działki wraz z budynkiem mieszkalnym w Z. oraz współwłaścicielką domu w R. W domu w Z. zamieszkuje matka wnioskodawczyni, a stanowił on zaplecze gospodarstwa rolnego. Budynek ten uległ zniszczeniu w trakcie powodzi. Matka M. C. uzyskała zasiłek na jego odbudowę w wysokości 100.000 zł., podczas gdy wartość zniszczonej nieruchomości przed powodzią (budynek drewniany, niepodpiwniczony) została oszacowana na 26.398,20 zł. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że M. C wraz z rodziną nadal mieszka w domu w R. i ma zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że M. C. wniosła o przyznanie jej zasiłku celowego na odbudowe domu w Z., pomimo faktu, że przed powodzią zamieszkiwała w innym budynku. Ponadto matka wnioskodawczyni uzyskała już specjalny zasiłek celowy na odbudowę domu w Z., który to zasiłek przekroczył faktyczną wartość zniszczonego budynku drewnianego. Za uzyskane wsparcie został wybudowany nowy dom murowany, który obecnie jest w stanie surowym. Organ odwoławczy wskazał także, że specjalne zasiłki celowe, które mogą być przyznane na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, ze zm.), chociaż są przyznawane w związku z poniesionymi stratami, nie mają charakteru odszkodowawczego. W sytuacji rodziny strony, która posiada schronienie i możliwość zamieszkiwania w R. w takich samych warunkach, jak przed powodzią, nie ma podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy. SKO w Lublinie wskazało, że decyzja odmawiająca skarżącej pomocy jest zgodna z prawem i mieści się w ramach przysługującego organowi I instancji uznania administracyjnego. Skargę do WSA w Lublinie wniosła M. C., zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 i art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez odmowę udzielenia zasiłku celowego w kwocie 54.275,70 zł z przeznaczeniem na rozbiórkę i odbudowę budynku mieszkalnego położonego w Z. w sytuacji, gdy udzielenie zasiłku celowego w żądanej wysokości jest konieczne w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie całości materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę SKO w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując sprawę, uznał, że skarga jest niezasadna. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie zasiłku celowego, na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Użycie w tym przepisie sformułowania "może" jednoznacznie wskazuje, że przyznanie świadczenia na podstawie powołanego przepisu, a także wysokość tego świadczenia, pozostają w gestii właściwego organu, co sprawia, iż decyzja taka ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że kontrola takiej decyzji sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. W szczególności polega to na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego organy obu instancji zobowiązane są na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. Rozstrzygając w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, w tym w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku celowego, organy powinny mieć na uwadze dyspozycje art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, z których wynika, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne środki i możliwości, a ponadto, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. WSA w Lublinie uznał, że organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły w sprawie postępowanie wyjaśniające i oceniły zebrany w jego toku materiał dowodowy. Zaskarżone rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w aktualnej sytuacji bytowej skarżącej, która jest w stanie samodzielnie pokonać trudności wynikające z uszczerbku w jej majątku, będącego skutkiem powodzi. Prowadzi ona bowiem gospodarstwo domowe wraz z dwoma synami i zamieszkuje od wielu lat w domu w R., którego jest współwłaścicielką i ma tam zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe. Posiada dochód z renty rodzinnej oraz z gospodarstwa rolnego. Nie bez znaczenia jest fakt, że w związku ze stratami matka skarżącej, która zamieszkiwała w zniszczonym budynku przed powodzią, uzyskała zasiłek na odbudowę w wysokości 100.000 zł, przy czym wartość zniszczonej nieruchomości przed powodzią została oszacowana na 26.398,20 zł. Wynika z tego, że wysokość pomocy przyznanej na odbudowę zniszczonego przez powódź domu w Z. niemal czterokrotnie przewyższała wartość odtworzeniową zniszczonego budynku. Zdaniem Sądu I instancji z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej wynika, że skarżąca mieszka w R. Miejscem zamieszkania jest, zgodnie z postanowieniami art. 25 K.c. – co znajduje zastosowanie również na gruncie postępowania administracyjnego - miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Fakt zameldowania danej osoby w określonej miejscowości jest tylko jednym z czynników pozwalających na ustalenie jej miejsca zamieszkania. WSA w Lublinie, nie kwestionując tego, że skarżąca została poszkodowana w wyniku powodzi wskazał, iż trzeba mieć jednak na uwadze, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w tym w sprawach dotyczących przyznania zasiłków celowych, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej obowiązkiem przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Udzielenie pomocy z tytułu strat poniesionych na skutek zdarzenia losowego nie stanowi bezwzględnego obowiązku organu, a więc nie można uznać, że organ jest zobligowany do pokrycia w całości poniesionych przez stronę strat. Specjalne zasiłki celowe przyznawane w związku ze zdarzeniami losowymi nie mają charakteru odszkodowawczego. Regulacja prawna związana z udzielaniem pomocy osobom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzeń losowych, została zawarta w ustawie o pomocy społecznej, co nie pozwala na interpretowanie poszczególnych, określonych w niej rodzajów form pomocy bez zwrócenia uwagi na zasadnicze cele tego aktu prawnego i utożsamiania wsparcia udzielanego ze środków publicznych z sui generis odszkodowaniem za straty majątkowe. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie wniosła M. C., zarzucając: • naruszenie przepisów postępowania tj. art. 106 § 3, § 4 i § 5 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji prawidłowo dokonały ustaleń faktycznych i trafnie rozważyły przesłanki odmowy skarżącej przyznania zasiłku celowego w wysokości 300.000 zł; • naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy ustawy o pomocy społecznej określające zasady przyznania zasiłku celowego. Organy nie kierowały się w swoim postępowaniu dobrem wnioskodawcy, a ponadto błędnie ustaliły, że strona nie zamieszkuje w budynku, na którego odbudowę potrzebne są jej środki z pomocy społecznej. Podniesiono, że organy zmieniły zdanie, ponieważ decyzją z dnia 5 sierpnia 2010 r. udzielono już skarżącej zasiłku celowego w wysokości 6.000 zł w związku z powodzią i zniszczeniem domu w Z. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Lublinie wniosło o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że zarzuty skarżącej dotyczą przed wszystkim nieprawidłowej oceny zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów. Zdaniem M. C. zebrane dowody przemawiają za tym, że spełnia ona, wymieniono w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, ze zm.; dalej: u.p.s.), warunki uprawniające do otrzymania bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 300.000 zł na odbudowę zniszczonego domu w Z. Z takim stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. WSA w Lublinie, związany treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) prawidłowo uznał, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, powinny zostać skierowane przede wszystkim do rodzin, które z powodu klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że samo powstanie straty w nieruchomości na skutek zdarzenia losowego nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy osobie, której potrzeby życiowe są zaspokojone w innej miejscowości niż ta, która została dotknięta klęską. Szkoda zgłoszona przez skarżącą dotyczyła domu położonego w Z., w którym, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, nie zamieszkuje. Skarżąca mieszka wraz z rodziną w R., gdzie wspólnie z synami prowadzi gospodarstwo rolne. Sąd I instancji słusznie wskazał, że określenie miejsca zamieszkania osoby, która wnosi o przyznanie jej świadczenie określonego w art. 40 ust. 2 u.p.s., właściwy jest przepis art. 25 Kodeksu cywilnego, wedle którego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ona przebywa z zamiarem starego pobytu. Skarżąca, co wykazał Sąd I instancji, przywołując na stronach 5 - 6 uzasadnienia dowody z zebrane w toku postępowania administracyjnego, konsekwentnie wskazywała w postępowaniu przed organami obu instancji, że jej miejscem zamieszkania jest Rogów. W zniszczonym budynku w Z. Polanowskim mieszkała jej matka. W takiej sytuacji nie ma powodów, żeby uznać ustalenia Sądu I instancji za błędne. Oczywiste jest zatem, że skoro skarżąca nie mieszkała w zniszczonym budynku, a jej miejsce zamieszkania znajdowało się w innej miejscowości, to jej sytuacja jest lepsza od sytuacji osób, które w wyniku klęski żywiołowej utraciły jedyne miejsce zamieszkania. Fakt, że skarżąca otrzymała w innym postępowaniu niewielką pomoc w związku z powodzią, nie jest argumentem, który sam w sobie przemawia za przyjęciem, iż należy się jej świadczenie. Należy też zauważyć, że matka skarżącej, która faktycznie mieszkała we wskazanym budynku, otrzymała już środki na odbudowę domu zniszczonego przez powódź, a więc zasiłek celowy przewidziany przez art. 40 ust. 2 u.s.p. został skierowany do osoby, która faktycznie ucierpiała w wyniku klęski żywiołowej. Należy tutaj podkreślić, że z uwagi na rozmiar klęski oraz sytuację finansową Państwa, pomoc musiała być skierowana do tych osób, które w wyniku kataklizmu utraciły cały swój majątek. Za takim stanowiskiem przemawia, określony w art. 7 K.p.a., interes społeczny, który w tym wypadku musi być przeciwstawiony słusznemu interesowi obywatela. Sąd I instancji, prawidłowo zatem ocenił działania organów obu instancji, które kierując się przesłankami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wydały decyzje zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.