II OSK 3794/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2936/17 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]; [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek P. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2936/17, po rozpoznaniu skargi P. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] października 2017 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku letniskowego wraz z wykonaniem przyłącza energetycznego, wodociągowego do studni, kanalizacyjnego do istniejącej sieci, na działce nr ew. [...], [...], z obr. [...]., gm. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył normę stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym zebrał i rozpatrzył właściwie materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy; b) art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193) poprzez uwzględnienie w rozstrzygnięciu kosztowym kwoty 500 zł jako wpis w sprawie z zakresu budownictwa i architektury, podczas gdy należny wpis wynosi 200 zł, bowiem sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; 2) prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), dalej: "pr. bud.", w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że nie nastąpiło rażące naruszenie tych przepisów, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazał w uchylonej decyzji, że ich naruszenie było oczywiste, bowiem projekt budowlany powinien bezwzględnie odpowiadać wymaganiom ochrony środowiska. Wskazując na powyższe zarzuty, GINB wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. o warunkach zabudowy wynika, iż wysokość kalenicy budynku nie może przekraczać 6,5 m. Natomiast z projektu budowlanego wynika, że projektowana wysokość kalenicy wynosi 7,5 m. Tymczasem pozwolenie na budowę nie może przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w Mazurskim Parku Krajobrazowym wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, przedmiotowy budynek letniskowy zaplanowany został w odległości ok. 50 m od linii brzegowej jeziora [...].. W związku z tym wymagana odległość 100 m od linii brzegowej nie została zachowana. Tymczasem, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego nie tylko z decyzją o warunkach zabudowy, ale również z wymaganiami ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie trzeba zauważyć, że kontrolowana w rozpoznawanej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja GINB z [...] października 2017 r. wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). W sprawie tej badaniu w trybie nadzoru podlegała decyzja Starosty [...] z [...] października 2009 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku letniskowego wraz z wykonaniem przyłącza energetycznego, wodociągowego do studni, kanalizacyjnego do istniejącej sieci, na działce nr ew. [...], [...], z obr. [...], gm. [...]. Kryterium weryfikacji wskazanej wyżej decyzji administracyjnej stanowiła przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli sytuacja, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z brzmieniem konkretnego przepisu oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Od rażącego naruszenia prawa należy natomiast odróżnić każde inne, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że konieczne staje się jej usunięcie z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, LEX nr 50137). O takim naruszeniu prawa (tj. rażącym, kwalifikowanym) można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone uchybienie ma znacznie większą wagę, aniżeli wzgląd na wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, podkreślaną wielokrotnie w orzecznictwie, konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy należało przyjąć, że na akceptację zasługuje pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji, który nie podzielił z kolei stanowiska organu nadzoru, że w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z [....] października 2009 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. oraz art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warmińsko Mazururskiego Nr 20, poz. 506). Jak trafnie bowiem ocenił Sąd, w świetle przedstawionego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, GINB nie miał podstaw do przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa wobec niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. (w brzemieniu na dzień wydania decyzji Starosty [...]): "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Jak zauważył trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 730/11 (publ. w CBOSA), stosownie do art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom w niej zawartym, jak też nie może on dokonywać jej weryfikacji czy modyfikacji, gdyż nie należy to do jego kompetencji. Natomiast z wiążącego charakteru decyzji o warunkach zabudowy dla organu wydającego pozwolenie na budowę wynika obowiązek sprawdzenia przed jego wydaniem zgodności projektu budowlanego z jej ustaleniami. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB oraz ze złożonej przez ten organ skargi kasacyjnej wynika, że upatruje on rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., w pierwszym rzędzie w sprzeczności pomiędzy zatwierdzonym przez Starostę [...] projektem budowlanym w zakresie w jakim przewidywał on wysokość kalenicy przedmiotowego budynku letniskowego na 7,5 m z ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. dopuszczalną wysokością tej kalenicy wynoszącą 6,5 m. Tymczasem powyższa decyzja Wójta Gminy [...] została zmieniona, w trybie art. 155 k.p.a., decyzją tego samego organu z [...] września 2008 r. poprzez podwyższenie dopuszczalnej wysokości kalenicy budynku z 6,5 m na 7,5 m. Wprawdzie decyzja zmieniająca warunki zabudowy została przejściowo usunięta z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak wyrokiem z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 432/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 709/17 oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2017 r. i z [...] kwietnia 2013 r. wydane w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2008 r. Na skutek powyższego, w aktualnym stanie prawnym wynikającym z wiążącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2020 r., nie można więc skutecznie podnosić kwestii niezgodności pomiędzy decyzją Starosty [...] z [...] października 2009 r. pozwalającą na budowę a decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalnej wysokości kalenicy budynku. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieprawidłowego sprawdzenia przez Starostę [...], czy projekt budowlany był zgodny z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud.), należy w pierwszej kolejności zauważyć, że na etapie udzielania pozwolenia na budowę pozytywną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] września 2009 r. ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Organ wydający pozwolenie na budowę związany zaś jest ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na analogicznych zasadach jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto jak wynika z uzasadnienia do wskazanej wyżej decyzji z [...] września 2009 r., realizacja spornego przedsięwzięcia została również uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] - postanowieniem z [...] września 2009 r. Przy czym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym uzgodnienie z RDOŚ w [...], zostały wydane już po wejściu w życie rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz po zmianie pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie podwyższenia kalenicy obiektu. W przedstawionych wyżej okolicznościach należy zatem podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji gdy Starosta [...] dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy z [...] lipca 2005 r., zmienioną decyzją z [...] września 2008 r., oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] września 2009 r., to nawet niezastosowanie przez ten organ § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie pozwala na ocenę, że przy wydaniu decyzji pozwalającej na budowę z [...] października 2009 r., w rezultacie pozytywnej weryfikacji projektu budowlanego, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. - doszło do naruszenia tego przepisu w stopniu rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak trafnie zauważył bowiem Sąd, usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora, jak przewidziano w przepisie ww. rozporządzenia, nie tylko odpowiadało ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, ale i nie zostało zakwestionowane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie bez wpływu na taką ocenę decyzji pozwalającej na budowę przedmiotowego obiektu, w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje też podniesiona wyżej okoliczność, że rozporządzenie z dnia 26 stycznia 2006 r. weszło w życie już po wydaniu przez Wójta Gminy [...] decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2005 r. W związku z tym wypada więc zwrócić uwagę, że w wyroku z 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1502/14, zapadłym w sprawie skargi na rozporządzenie w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie pozostawił do oceny kwestię, czy w sytuacji gdy dla określonej inwestycji wydano ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, może być ona zakwalifikowana jako budowa nowego obiektu i objęta zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia. Tymczasem, jak zauważono na wstępie, rażące naruszenie prawa powinno mieć charakter ewidentny i bezsprzeczny, nie pozostawiający miejsca na wątpliwości, na przykład związane z prawidłową interpretacją przepisów. Powyższe prowadzi ponownie do wniosku, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2009 r. o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona tego rodzaju kwalifikowaną wadą prawną, która skutkowałaby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie stwierdzenia nieważności. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. należało uznać za nieusprawiedliwione, podobnie jak zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, który przewiduje jedynie możliwość wprowadzenia zakazu, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Nie mógł także odnieść swojego zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący wysokości zasądzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 200 p.p.s.a., kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych - stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a. - wlicza się wynagrodzenie za zastępstwo prawne, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do zasądzonej wysokości kosztów postępowania, Sąd uwzględnił ustanowienie przez skarżącego profesjonalnej pełnomocnik (radcę prawną), która reprezentowała go na rozprawie. Natomiast zgodnie z przepisem § 15 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy można ustalić w wysokości przewyższającej stawkę minimalną (w tej sprawie 480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia), jeżeli uzasadnia to m.in. nakład pracy radcy prawnego lub rodzaj i zawiłość sprawy. Przewodniczący Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) ), z uwagi na intensyfikację epidemii COVID-19, zarządził rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek P. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawarty w piśmie jego pełnomocnika z [...] września 2021 r., gdyż zgodnie uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego w z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 (publ. w ONSA i wsa 2013/3/38) nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie, czyli 14 dni od doręczenia tej stronie odpisu skargi kasacyjnej.