II GSK 1053/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 39/21 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 lutego 2021 r. (sygn. akt I SA/Ke 39/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę H. W. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej zwanego "SKO") z [...] września 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] lipca 2020 r. Komendant Miejski Policji w Kielcach skierował do Starosty Jędrzejowskiego wniosek o wydanie decyzji administracyjnej o zatrzymaniu Skarżącemu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1268 ze zm.). We wniosku wskazano, że w dniu [...] lipca 2020 r. w Kielcach Skarżący naruszył przepisy ruchu drogowego, prowadząc samochód z prędkością 121 km/h przy ograniczeniu do 70 km/h, czyli o 51 hm/h przekroczył dopuszczalną prędkość w obszarze zabudowanym, czym popełnił wykroczenie określone w art. 92a ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 618). W dniu 21 lipca 2020 r. Skarżący pozostawił prawo jazdy kat. B w depozycie Starosty Jędrzejowskiego. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Starosta Jędrzejowski, działając m.in. na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, zatrzymał Skarżącemu prawo jazdy na trzy miesiące (tj. od 21 lipca 2020 r. do 21 października 2020 r.) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] września 2020 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty Jędrzejowskiego. Zdaniem SKO, starosta powziąwszy informację o przekroczeniu w terenie zabudowanym prędkości o więcej niż 50 km/h ma obowiązek wydać decyzję zatrzymującą prawo jazdy. W takich sprawach organy administracji nie badają w jakich okolicznościach doszło do popełnienia wykroczenia, ani okoliczności dotyczących sposobu pomiaru prędkości. W ocenie SKO, organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami nie może powoływać z urzędu, ani na wniosek strony, dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.), którą w niniejszej sprawie była informacja Komendanta Miejskiego Policji w Kielcach. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję SKO. Podniósł w szczególności, że urządzenie wykorzystane do pomiaru prędkości obarczone jest błędem pomiaru +/-2 km/h, a uwzględnienie przez organ tego marginesu błędu umożliwiłoby zachowanie uprawnień do kierowania pojazdami. WSA oddalił skargę. WSA wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18) wyraził tezę, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Podstawą wydania decyzji jest informacja o ujawnieniu naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej zwanej "prd") lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. WSA podzielił stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze treści uchwały, WSA uznał, że sposób dokonania pomiaru prędkości wskazany w informacji Komendanta Miejskiego Policji w Kielcach nie może rzutować na treść decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy wydawanej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Podstawą wydania takiej decyzji jest bowiem informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a prd, będąca dokumentem urzędowym. Zdaniem WSA, w sytuacji otrzymania takiej informacji starosta ma obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W postępowaniu dotyczącym wydania takiej decyzji starosta nie ocenia natomiast technicznych aspektów sprawy, w tym jakim urządzeniem dokonano pomiaru i czy funkcjonariusz Policji dokonał tego prawidłowo. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA), a także o zasądzenie zwrotu kosztów procesu oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach II Wydział Karny na potwierdzenie okoliczności, że nie doszło do przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h, ustalenia, że doszło do błędu pomiarowego urządzenia rejestrującego prędkość etc. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, a który to przepis został uznany za podstawę prawną wydania decyzji przez organ administracji publicznej oraz podtrzymany przez organ odwoławczy I i II instancji; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, a to art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istaniały przesłanki do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji do ponownego rozpoznania sprawy przez właściwe organy administracji publicznej. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że WSA nie przeprowadził w żadnej mierze postępowania dowodowego, ani nie rozpoznał sprawy w jakimkolwiek istotnym zakresie, opierając się jedynie o orzeczenie wydane przez SKO. Skarżący wskazał, że w wyroku z [...] grudnia 2020 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w Kielcach IX Wydział Karny uznał Skarżącego za winnego tego, że w dniu [...] lipca 2020 r. w Kielcach na ul. Ściegiennego jechał z prędkością 119 km/h na drodze z dopuszczalną prędkością 70 km/h i przekroczył dozwoloną prędkość o 49 km/h. Wyrok ten stał się prawomocny. Autor skargi kasacyjnej dodał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest pozbawione podstawy faktycznej i prawnej ustalenie, że Skarżący dopuścił się wypełnienia przesłanek art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, podczas gdy faktycznie nie doszło do spełnienia przesłanek tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut (rozumiany jako wskazanie konkretnych przepisów postępowania administracyjnego powiązanych z właściwymi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego), który kwestionowałby ocenę WSA w zakresie legalności przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji, zgromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz ustalenia stanu faktycznego. Za zarzut taki nie mogły być uznane stwierdzenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że: 1) nie uwzględniono marginesu błędu pomiarowego urządzenia mierzącego prędkość, 2) naruszenia zasad postępowania przez organy administracji. Stwierdzenia te nie zostały bowiem przypisane przez autora skargi kasacyjnej do naruszenia jakiegokolwiek przepisu, a przez to nie jest możliwe precyzyjne wyznaczenie granic skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor tego środka odwoławczego stwierdził, że WSA nie przeprowadził w żadnej mierze postępowania dowodowego, ani nie rozpoznał sprawy w jakimkolwiek istotnym zakresie, opierając się jedynie na decyzji SKO. Odnosząc się do takiego stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że kontrola sądu administracyjnego co do zasady sprowadza się do oceny legalności aktu administracyjnego i poprzedzającego go postępowania. Oceny tej sąd administracyjny dokonuje na podstawie akt sprawy (zob. art. 133 § 1 ppsa), a zatem orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji, wynikającego z akt sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2021, s. 724; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 310; A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2020, s. 476). Tylko wyjątkowo sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ppsa). Celem takiego postępowania nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 441/08 - treść tego oraz dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wobec tego sąd administracyjny nie może uzupełniać braków postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ administracji, gdyż jego kompetencje obejmują dokonanie oceny postępowania wyjaśniającego organów administracji i na tej podstawie - oddalenie skargi bądź jej uwzględnienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1327/07). W toku postępowania przed WSA nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu (notabene Skarżący o to nie wnosił). Wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu został natomiast złożony w skardze kasacyjnej. Nie mógł on jednak zostać uwzględniony, chociażby z tego powodu, że autor skargi kasacyjnej nie dołączył do akt dokumentu, który miałby być przedmiotem postępowania dowodowego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny za miarodajny i wiążący w sprawie musiał uznać stan faktyczny ustalony przez organy administracji, zaakceptowany przez WSA jako zgodny z prawem i niezakwestionowany w skardze kasacyjnej. Ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że Skarżący naruszył przepisy ruchu drogowego, prowadząc samochód z prędkością 121 km/h przy ograniczeniu do 70 km/h, czyli o 51 hm/h przekroczył dopuszczalną prędkość w obszarze zabudowanym. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie mógł zostać uwzględniony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami przez (co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) jego zastosowanie w sprawie. Zgodnie z tym przepisem, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zastosowanie tego przepisu (tj. zatrzymanie prawa jazdy) zależało zatem od tego, czy w toku postępowania administracyjnego ustalono, że kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Z kolei w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18) podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Skoro w tej sprawie organy administracji - na podstawie informacji Komendanta Miejskiego Policji w Kielcach - ustaliły, że Skarżący o 51 hm/h przekroczył dopuszczalną prędkość w obszarze zabudowanym, to były podstawy do zastosowania art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 ppsa. Zgodnie z art. 151 ppsa w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Z kolei art. 145 § 1 ppsa (we wskazanych w skardze kasacyjnej punktach tego paragrafu) określa, jakie rozstrzygnięcia wydaje sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu przyjmuje się, że art. 151 ppsa i poszczególne punkty art. 145 § 1 ppsa to tzw. przepisy wynikowe, które obligują sąd administracyjny do oddalenia skargi w sytuacji, gdy nie ma podstaw do jej uwzględnienia, bądź do jej uwzględnienia w przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa. Zarzut naruszenia tych przepisów może być skuteczny tylko wówczas, gdy autor skargi kasacyjnej powiąże to naruszenie z takim uchybieniem przepisom prawa materialnego lub procesowego dokonanym przez organ administracji, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 247/20). W skardze kasacyjnej złożonej w tej sprawie takiego powiązania nie dokonano. W ramach analizowanego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem jako naruszonych żadnych przepisów postępowania administracyjnego, zaś wskazany postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. PG