II SA/Ol 681/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki węzła betoniarskiego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "PINB") nakazał S. G. (dalej jako: "strona", "skarżący") rozbiórkę węzła betoniarskiego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w skład którego wchodzą: urządzenia i maszyny węzła betoniarskiego, płyty fundamentowe pod urządzenia i maszyny, dwa silosy, mur oporowy, częściowe utwardzenie działki, kontener socjalny, wolnostojąca tablica reklamowa (kat. ob. bud. VIII), wykonanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości G., obręb ewid. G., gm. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę od Starosty O. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy i podano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśniono, że postanowieniem z dnia [...] r. – zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej jako: P.b.) – PINB nałożył na stronę obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni dokumentów w postaci: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB") utrzymał w mocy ww. postanowienie, a skarżący nałożonego obowiązku nie wykonał, wobec czego należało orzec rozbiórkę obiektu budowlanego. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący podniósł, że władza ogłasza uproszczenie lub likwidację niepotrzebnych przepisów budowlanych, a organ robi coś zupełnie odwrotnego. Wskazano, że pomimo próby wyjaśnienia sytuacji, inspektor nie reagował na żadne argumenty, próbując zmusić stronę do legalizacji mobilnego węzła, który nie był jego własnością. Podniesiono, że przez epidemię COVID-19 nie zdołano na czas wykonać ogrodzenia działki w ciągu sześciu miesięcy, a organ żąda legalizacji na dwa-trzy miesiące żądając 125 tys. Ostatecznie wskazano, że w przypadku utrzymania w mocy "rozebrania ogrodzenia oraz błędnie rozumianej tablicy informacyjnej – fundamentów pod bramę przesuwną, zwróci się do sądu, ponieważ wykorzystywanie pandemii świadczy o bezdusznym podejściu do prawa i pozbawione jest człowieczeństwa. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu szczegółowo opisano przebieg postępowania i wyjaśniono, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy sprzed nowelizacji P.b. Wskazano, że ustawa zawiera definicję legalną budowli (art. 3 pkt 3 P.b.), zgodnie z którą jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że również węzeł betoniarski wraz z elementami, które go tworzą (zasobniki, taśmociągi, silosy, mieszalnik, obudowa, konstrukcje wsporcze, czy płyty betonowe na których jest posadowiony) jest niewątpliwie budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Dodano, że parametry zrealizowanej instalacji wskazują, że budowla jest trwale związana z gruntem, wobec czego należało uwzględnić regulacje art. 47, 48 i 191 Kodeksu cywilnego, a w szczególności zasadę supreficies solo cedit. Wyjaśniono, że przepisy P.b. zawierają również definicję legalną budowy, którą jest wykonywanie obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem robót przewidzianych w ustawie i zwolnionych z tego obowiązku, do których nie należy jednak budowa węzła betoniarskiego. Wskazano, że węzeł ten nie jest również obiektem tymczasowym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do obiektów niepołączonych trwale z gruntem, i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu. Skarżący legitymuje się jedynie zgłoszeniem na posadowienie garażu metalowego o wymiarach 3 m x 6 m z dnia [...] r., a nie węzła betoniarskiego. Również wszystkie inne dokumenty w aktach sprawy dotyczą przedmiotowego garażu. Powołano treść art. 48 P.b. i podniesiono, że nieprzedłożenie w określonym terminie żądanej dokumentacji, niezbędnej do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, skutkuje wydaniem przez organ decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawia organom nadzoru budowlanego miejsca do uznania administracyjnego. Wskazano, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń w sprawie, a wydana przez niego decyzja odpowiada prawu. Ostatecznie podniesiono, że likwidacja stanu niezgodnego z prawem może polegać albo na legalizacji samowoli budowlanej, albo na rozbiórce obiektu budowlanego, w zależności od woli inwestora i możliwości spełnienia określonych przesłanek. Brak przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji musiał zatem skutkować wydaniem zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący nie zgodził się z decyzją organu odwoławczego i wskazał, że stanowisko PINB od początku było błędne – nie można go zmusić do legalizacji mobilnego węzła betoniarskiego, który nie jest jego własnością, a którego pobyt na działce miał nie przekraczać 180 dni. Również próba zmuszenia go do rozebrania ogrodzenia i fundamentu pod bramę przesuwną jest rażącym naruszeniem prawa. Dodał, że "wszelkie wyjaśnienia oraz świadków" przedstawi w sądzie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że skarżący mógł postawić ogrodzenie do wysokości 2,2 m bez pozwolenia na budowę, jednak zwolnienie z obowiązku pozwolenia na budowę nie odnosi się do sytuacji, gdy ogrodzenie jest częścią muru oporowego, o łącznej wysokości przekraczającej wysokość 2,2 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc pod względem ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do istoty sprawy, wyjaśnić należy, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), której celem było uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego. Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu dnia 17 lutego 2020 r. W związku z tym, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym sprzed ich nowelizacji, tj. przed dniem 19 września 2020 r. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem postępowania, nazwanym przez skarżącego "mobilnym węzłem betoniarskim". Z dokumentacji fotograficznej zebranej w sprawie wynika, że obiekt określany jako mobilny węzeł betoniarski jest urządzeniem technicznym składającym się z różnych elementów, ustawionych na prefabrykowanych płytach betonowych (stopy urządzeń mocowane są do elementów betonowych). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, mobilne węzły betoniarskie stanowią budowle, zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 53/13, wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3170/14, dostępne w CBOSA oraz wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 153/16, LEX nr 2408883 i powołane tam wyroki). Parametry instalacji, jej konstrukcja i sposób posadowienia na gruncie wskazują, że jest to budowla trwale związana z gruntem, co skutkuje tym, że stała się częścią składową gruntu i nie sposób uznać, że ma ona przymiot mobilności. Słusznie ustaliły więc organy nadzoru budowlanego, że budowla nie ma charakteru mobilnego, ponieważ zmiana położenia węzła, z uwagi na jego trwałe związanie z gruntem, wymagałaby przeprowadzenia demontażu (rozbiórki). Zdaniem skarżącego, za uznaniem przedmiotowego obiektu za tymczasowy przemawia to, iż miał on się znajdować na działce przez okres nie dłuższy niż 180 dni. Podkreślić jednak trzeba, że twierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Z umowy dzierżawy zawartej przez stronę z firmą B. Sp. z .o.o. wynika, że przedmiotem umowy była działka zabudowana garażem i brak jest w niej jakichkolwiek postanowień dotyczących węzła betoniarskiego. Również decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r., ustalająca lokalizację zjazdu, dotyczyła obsługi komunikacyjnej garażu metalowego i nie zawierała żadnej wzmianki o obsłudze węzła betoniarskiego. Z żadnych przedłożonych przez skarżącego dokumentów nie wynika więc, aby sporna budowla mogła korzystać z wyjątku uzyskania pozwolenia na budowę, wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. W następstwie prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego węzła betoniarskiego, jako budowli, organy prawidłowo więc uznały, że jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 P.b. roboty budowlane mogą być rozpoczęte jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od uzyskania pozwolenia na budowę zostały przewidziane w art. 29-31 P.b., ale w rozpoznawanej sprawie żaden ze wskazanych w ustawie wyjątków nie ma miejsca. Słusznie więc organy obydwu instancji uznały, że skarżący powinien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę węzła betoniarskiego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Skoro zaś tego nie uczynił, to organy nadzoru budowlanego winny umożliwić mu doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co też uczyniły. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Z akt sprawy wynika, że PINB postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni: decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to, na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia, utrzymał w mocy organ odwoławczy, wobec czego stało się ono ostateczne. Skutki prawne niewykonania ww. obowiązków wynikają wprost z przepisów ustawy. Zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ bezpodstawnie usiłował przymusić go do legalizacji mobilnego węzła betoniarskiego należy wyjaśnić, że organy mają prawny obowiązek umożliwić stronie doprowadzenie nielegalnie wybudowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Likwidacja stanu niezgodnego z prawem może polegać albo na legalizacji samowoli budowlanej, albo na rozbiórce obiektu budowlanego, w zależności od woli inwestora i możliwości spełnienia określonych przesłanek. W rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o nakazie rozbiórki węzła betoniarskiego wraz z infrastrukturą było konsekwencją zaniechania przez skarżącego przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji. W sprawie nie budzi wątpliwości – czego nie kwestionuje również skarżący – że strona nie wykonała obowiązku nałożonego nań ostatecznym postanowieniem z [...] r. Wobec tego należało orzec rozbiórkę obiektu budowlanego, co prawidłowo uczyniły organy nadzoru budowlanego. Podkreślić bowiem należy, że ustawodawca w wyżej powołanym art. 48 ust. 4 P.b. nie pozostawia organowi wyboru treści rozstrzygnięcia, nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 p.b., czyli nakaz rozbiórki. Podzielić należy również pogląd prezentowany w orzecznictwie, że "każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Wyłącznie wymagania ustawowe decydują w prawie budowlanym o możliwości zalegalizowania obiektu, a ich niespełnienie wyklucza zastosowanie innego, pozaustawowego trybu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem" (wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2212/19, LEX nr 3043509). Ostatecznie odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że to nie on jest właścicielem spornego węzła betoniarskiego, wyjaśnić trzeba, że art. 52 P.b. wyraźnie określa podmioty zobowiązane do wykonania decyzji, o której mowa w art. 48; są nimi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nawet jeśli skarżący nie byłby inwestorem, to w ustalonym stanie faktycznym, jako właściciel działki, na której posadowiony został węzeł betoniarski, zgodnie z zasadą superficies solo cedit według której budowle i urządzenia trwale związane z gruntem należą do właściciela gruntu, jest właścicielem także przedmiotowego węzła wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Własność nieruchomości, jak stanowi art. 191 Kodeksu cywilnego, rozciąga się bowiem na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Określenie podmiotu, do którego skierowana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, należy do organów (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2103/18, LEX nr 3195264 czy wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2507/19, LEX nr 3037020.). Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak o oddaleniu skargi.