II SAB/Rz 109/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego A. S. z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 zł /słownie: złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. S. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji (dalej: "Komendant") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ze skargi oraz akt sprawy wynika, że pismem z dnia 12 lipca 2021 r. A. S. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej policjanta Komendy Miejskiej Policji sierżanta sztabowego J. P., w zakresie: jego życiorysu, statusu zatrudnienia, udostępnienia kopii mianowania na stopnie policyjne, kopii aktualnych badań psychiatrycznych, informacji o uposażeniu i innych świadczeniach pieniężnych pobranych za miesiąc kwiecień 2021 r. (netto), informacji o karach dyscyplinarnych lub innych oraz informacji o udzielonych zezwoleniach na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą. We wniosku Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (test jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej zwana w skrócie: u.d.i.p.) udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pismem z dnia 13 lipca 2021 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji poinformował A. S., że przedmiotowe żądanie nie może być zrealizowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie odpowiadałoby to celowi ani funkcji przywołanej ustawy. Komendant wskazał, że zwrócenie się z ogółem pytań dotyczących indywidualnych spraw funkcjonariusza Policji nie wyczerpuje znamion informacji publicznej. Poinformował także, że sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Podniósł, że orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez osoby, których interesów dotyczą nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem lub kwestia, która ma znaczenie dla wielu osób, czy też grupy obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Zatem z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Końcowo wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje stanowisko, że zakres podmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. S. wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku z dnia 12 lipca 2021 r. i udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie bezczynności organu, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. A. S. zarzucił naruszenie: ­ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej; ­ art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez brak zastosowania, polegającego na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie, w jakim informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniona na wniosek, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu skargi A. S. wyjaśnił, że J. P. jest funkcjonariuszem Policji, w związku z tym Komendant miał obowiązek udzielić Skarżącemu żądanych informacji, a ewentualna odmowa winna być wyrażona w formie decyzji administracyjnej. Wobec faktu, że taka decyzja nie została wydana, Skarżący podniósł, że Organ naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa udostępnienia takiej informacji winna przybrać formę decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał, że Organ nie wydał decyzji oraz nie udzielił żądanej informacji, których winien był udzielić, a zatem pozostaje w bezczynności. Końcowo A. S. wskazał, że Komendant wykazał ewidentny brak dobrej woli, co do poddania obywatelskiej kontroli urzędnika, a stawianie sztucznych barier pogłębia poziom społecznej nieufności wobec organów ścigania. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie. Komendant wskazał, że w odpowiedzi na wniosek wyjaśniono Skarżącemu, że zakres jego żądań nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Dostęp do informacji o konkretnej osobie w zakresie w jakim żądał Skarżący, przysługuje wyłącznie uprawnionym organom państwowym, a nie osobie fizycznej, o czym Skarżący został pouczony. Dodatkowo wyjaśnił, że przyjęta forma odpowiedzi na wniosek skarżącego odpowiada pod względem formalnym decyzji. Komendant podkreślił, że informacje objęte wnioskiem objęte są szczególną ochroną prawną. Wyczerpują pojęcie danych osobowych, zatem zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podlegają ograniczeniu, ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zdaniem Komendanta A. S. pomylił odmowę udzielenia informacji publicznej zgodnie z jego żądaniem z całkowitym brakiem odpowiedzi lub uchybieniem terminu do jej udzielenia. Skarżący nie wystosował do niego ponaglenia. Komendant podkreślił, że od daty wpływu wniosku do udzielenia odpowiedzi upłynął jeden dzień, wobec powyższego nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności, czy też dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Przedmiotem swej skargi A. S. uczynił bezczynność w udostępnieniu przez Komendanta Miejskiego Policji żądanej przez niego informacji publicznej. Żądanie dostępu do tej informacji zostało wyrażone w piśmie z dnia 12 lipca 2021 r., w którym A. S. zwrócił się do w/w Organu o udostępnienie informacji dotyczącej policjanta Komendy Miejskiej Policji sierżanta sztabowego J. P., w zakresie: jego życiorysu, statusu zatrudnienia, udostępnienia kopii mianowania na stopnie policyjne, kopii aktualnych badań psychiatrycznych, informacji o uposażeniu i innych świadczeniach pieniężnych pobranych za miesiąc kwiecień 2021 r. (netto), informacji o karach dyscyplinarnych lub innych oraz informacji o udzielonych zezwoleniach na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą. Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA). Stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w sprawie zgłoszonego wniosku zostało przedstawione w piśmie tego Organu z dnia 13 lipca 2021 r. Na podstawie jego treści Sąd ustalił, że według Komendanta ogół pytań odnoszących się do indywidualnych spraw funkcjonariusza Policji nie wyczerpuje znamion informacji publicznej. W ten sposób Komendant w istocie odmówił Skarżącemu odpowiedzi na pytania skierowane do niego w piśmie z dnia 12 lipca 2021 r. wykorzystując do tego niesformalizowany sposób komunikacji z wnioskodawcą. Nie stanowi kwestii, iż w/w Organ nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej jak również takiej wnioskodawcy nie udostępnił. Skarżący domagał się dostępu do informacji dotyczących spraw osobowych funkcjonariusza Policji. To ustalenie jest kluczowe w sprawie, gdyż z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Policjant jest częścią umundurowanej i uzbrojonej formacji (Policji), której podstawowe zadania określa art. 1 ust. 2 ustawy 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360). Do tych zadań należy ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń, czy wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Zdaniem Sądu, policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne. Dlatego co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną. Konsekwencją takiego rozumienia funkcjonariusza publicznego oraz wykonywanych zadań publicznych, a także związku żądanej informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną z pełnieniem tej funkcji jest uznanie, że informacje na temat posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i nast. u.d.i.p. Informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), lecz także z innych dokumentów, którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. W związku z powyższym informacje publiczne mogą wynikać również z dokumentów nieurzędowych wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego (np. policjanta), jeśli tylko dokumenty te stanowią część bazy informacyjnej wykorzystywanej przez dany podmiot publiczny. Do grupy powyższej zaliczyć można informacje o przebiegu drogi zawodowej policjanta. Zasadniczo więc żądanie skarżącego dostępu do dokumentów zawierających : 1) życiorys, 2) status zatrudnienia, 3) kopię mianowania na stopnie policyjne, 4) kopię aktualnych badań psychiatrycznych, 5) informację o karach dyscyplinarnych lub innych, 6) informację o udzielonych zezwoleniach na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą, dotyczyło informacji publicznej, gdyż wiązało się ze statusem funkcjonariusza publicznego. Taki charakter miało też żądanie dostępu do informacji o uposażeniu i innych świadczeniach pieniężnych pobranych za miesiąc kwiecień 2021 r. netto. Informacja dotycząca uposażenia policjanta jest bowiem informacją dotyczącą gospodarowania majątkiem publicznym, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ponieważ wniosek Skarżącego dotyczył udostępnienia dokumentów zawierających informację publiczną i nie został załatwiony poprzez ich udostępnienie, jak również poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.p., to tym samym w/w Komendant pozostawał w bezczynności. WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 83/20, LEX, trafnie stwierdził, że wskazane wyżej kategorie dokumentów stanowią co do zasady źródło informacji publicznych, zaznaczając jednocześnie, iż odrębnymi zagadnieniami są dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W powołanym przepisie wskazano bowiem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji - art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.. Z tej przyczyny Organ zobowiązany jest do dokonania szczegółowej oceny wskazanych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przesłanek negatywnych udostępnienia informacji publicznych i rozważanie, czy i w jakim zakresie udostępnienie żądanych przez skarżącego danych mogłoby prowadzić do naruszenia przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych - art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - lub do naruszenia prywatności wskazanego we wniosku skarżącego funkcjonariusza w takim zakresie, w jakim żądane informacje nie mają bezpośredniego związku z pełnieniem funkcji i zadań policyjnych, chyba że funkcjonariusz ten rezygnuje z przysługującej mu ochrony prywatności - art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej dotyczącej osoby pełniącej funkcje publiczne nie dotyczy informacji "mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa" (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 października 2021 r., o sygn. II SAB/Rz 103/21, CBOSA). Podsumowując, Komendant ponownie rozpoznając wniosek Strony z dnia 12 lipca 2021 r. powinien należycie rozważyć czy należy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w całości albo w części powyższych żądań), czy też dopuszczalne jest co najmniej częściowe udostępnienie powyższych danych (np. w postaci częściowo zanonimizowanej). Z wyłożonych przyczyn WSA w wyniku rozpoznania skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał w punkcie I wyroku Komendanta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 lipca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Natomiast na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w punkcie II wyroku orzeczono, że ustalona bezczynność Organu nie była rażącym naruszeniem prawa. Komendant wobec charakteru i zakresu żądanych przez stronę danych mógł mieć bowiem uzasadnione pod względem prawnym wątpliwości na temat dostępu do danych o charakterze osobowym, a po drugie niewątpliwie zareagował niezwłocznie na zgłoszony do niego wniosek. Należy tu odnotować, że odpowiedź została skierowana do strony już kolejnego dnia po wpływie żądania. Sąd nie dopatrzył się też w działaniach Organu elementów celowego i uporczywego naruszania przepisów u.d.i.p. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zwrot tych kosztów (kwota wpisu sądowego) od Komendanta na rzecz strony skarżącej.