I OSK 2671/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 820/18 w sprawie ze skarg B.C. i A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji i ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 maja 2019 r. oddalił skargi B. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie zmiany decyzji i ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika przyznanego w ramach prawa pomocy, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z zaskarżonymi decyzjami bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego jej rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 8 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 11 i ust. 12 ustawy z dnia 24 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017, poz. 1769, z późn. zm.), dalej: ups, przez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia dochodu i przychodu, polegającą na błędnym przyjęciu, że dochodem oraz przychodem w rozumieniu ww. przepisu jest każdorazowo kwota uzyskana ze sprzedaży nieruchomości, która nie jest wolna od podatku, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, że środki finansowe w kwocie 238 000,00 zł, które skarżący mieli uzyskać w wyniku sprzedaży domu jednorodzinnego za kwotę 400 000,00 zł, powinny być zaliczone na poczet jednorazowego dochodu rodziny w sytuacji, gdy nie stanowiły one ani przychodu, ani też tym samym dochodu skarżących w rozumieniu wskazanych przepisów, gdyż kwota 238 000,00 zł została przeznaczona na spłatę wcześniej zaciągniętego kredytu hipotecznego oraz kredytów gotówkowych, a tym samym kwota ta nie miała charakteru przysporzenia majątkowego zwiększającego faktycznie wartość majątku skarżących, gdyż choć doszło faktycznie do obniżenia pasywów ww. małżonków, to jednocześnie na skutek transakcji równomiernemu obniżeniu uległy ich aktywa; 2) art. 8 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 11 i ust. 12 ups przez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia dochodu, która została dokonana wyłącznie w oparciu o językowe brzmienie tego przepisu i w oderwaniu od konieczności uwzględnienia także reguł wykładni funkcjonalnej oraz wykładni systemowej (tak wewnętrznej, jak i zewnętrznej), polegającą na błędnym przyjęciu, że dochodem oraz przychodem w rozumieniu ww. przepisu jest każdorazowo kwota uzyskania ze sprzedaży nieruchomości, która nie jest wolna od podatku, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, że środki finansowe w kwocie 238 000,00 zł stanowią jednorazowy dochód rodziny skarżących w sytuacji, gdy nie mają one charakteru przysporzenia majątkowego zwiększającego wartość majątku ww. małżonków, a w konsekwencji nie stanowią ani przychodu, ani też tym samym dochodu w rozumieniu ww. przepisów, zaś w świetle powyższego nie uzasadniają pozbawienia potrzebujących pomocy społecznej ze strony państwa, jaka powinna być ukierunkowana na wsparcie jednostki w jej uzasadnionych działaniach, przekraczających jej obiektywne możliwości; 3) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 141 § 4 ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rozpoznaniu niniejszej sprawy wyłącznie w oparciu treść zarzutów sformułowanych przez skarżących, a całkowicie w oderwaniu od argumentacji podnoszonej przez pełnomocników wyznaczonych z urzędu dla ww. skarżących, co potwierdza zresztą lakoniczna, wadliwa i niepełna treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, uniemożliwiająca jego pełną kontrolę kasacyjną; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 8 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 11 i ust. 12 ups przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej w sytuacji, gdy decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 77 kpa przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej w sytuacji, gdy decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebraniu w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a w szczególności braku ustalenia, czy sprzedaż domu jednorodzinnego przez skarżących doprowadziła do faktycznego przysporzenia majątkowego ww. małżonków, co stanowi kluczową przesłankę dla stwierdzenia czy środki finansowe uzyskane z tej sprzedaży stanowiły ich dochód; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 9 kpa w zw. z art. 86 kpa przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej w sytuacji, gdy decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu na skutek zaniechania poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czy też poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, jak również zaniechaniu przesłuchania strony w sytuacji, gdy nie wyjaśniono faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. zaniechano ustalenia, czy sprzedaż domu jednorodzinnego przez skarżących doprowadziła do faktycznego przysporzenia majątkowego; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. art. 107 § 3 kpa przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej w sytuacji, gdy decyzje organów administracji I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności braku określenia, dlaczego w ocenie organu w wyniku sprzedaży domu jednorodzinnego miałoby dojść do przysporzenia majątkowego po stronie skarżących w sytuacji, gdy środki uzyskane z tej sprzedaży zostały niezwłoczne przeznaczone na ich potrzeby mieszkaniowe (zakup mniejszego lokalu mieszkalnego o niższej wartości) oraz spłatę zaciągniętych kredytów bankowych; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość zaliczenia kwoty wynikającej z różnicy pomiędzy kwotą uzyskaną ze sprzedaży przez skarżących domu jednorodzinnego i wartości zakupionego mieszkania jako kwoty stanowiącej dochód uwzględniany w przypadku określenia kryterium dochodowego, na którego podstawie organy określiły skarżącym opłatę za pobyt syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 11 ups w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej albo kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Jednocześnie stosownie do postanowień art. 8 ust. 12 tej ustawy w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Odnotować jednocześnie należy, że analizowany akt prawny dokonuje rozróżnienia pomiędzy pojęciami przychodu i dochodu. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 ups za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1), składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2) i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Jednocześnie przepisy art. 8 ust. 5 i 7 analizowanej ustawy co słusznie odnotował autor skargi kasacyjnej, za dochód osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą uznają przychody pomniejszone o koszty ich uzyskania. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie niesporne pozostaje, że w lipcu 2017 r. skarżący dokonali sprzedaży domu jednorodzinnego za kwotę 400 000 zł. Z pozyskanych środków zakupili mieszkanie o wartości 162 000 zł, a pozostałą kwotę przeznaczyli na spłatę kredytu hipotecznego zaciągniętego na zakup domu oraz pożyczek zaciągniętych na sfinansowanie prac wykończeniowych umożliwiających zamieszkanie w tym domu. Zaznaczyć przy tym należy, że kwota przeznaczona na spłatę kredytu hipotecznego została uiszczona na konto banku-kredytodawcy bezpośrednio przez nabywcę domu, a to uwagi na fakt, że spłata kredytu hipotecznego stanowiła warunek możliwości nabycia domu, którego pierwotny zakup sfinansowany został ze środków tego kredytu. Mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów oraz uwzględniając fakt, że żadne ze skarżących nie prowadziło pozarolniczej działalności gospodarczej kwota stanowiąca różnicę pomiędzy wartością zbycia domu i nabycia mieszkania powinna zostać zakwalifikowana jako dochód na podstawie art. 8 ust. 3 ups, który to przepis w dacie rozpoznania sprawy przez organy administracyjne przyjmował normatywną koncepcję kosztów uzyskania przychodów. Stan taki w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowił odzwierciedlenie przyjętej na gruncie podatku dochodowego od osób fizycznych koncepcji źródeł uzyskania przychodu. Poszczególne grupy uzyskania przychodu niejednolicie odnoszą się do kwestii kosztów uzyskania przychodu. Koszty te mogą zostać całkowicie pominięte w ramach obliczenia dochodu podlegającego opodatkowaniu (opodatkowanie ryczałtowe), mogą zostać odliczone od przychodu z pominięciem grup wydatków, które pomimo ich poniesienia w celu uzyskania przychodu bądź zabezpieczenia źródła uzyskania przychodu, z woli ustawodawcy nie stanowią kosztów uzyskania przychodu (opodatkowanie działalności gospodarczej) bądź zostać normatywnie określone jako grupy kosztów i wydatków zmniejszające przychód (opodatkowanie pracy najemnej). Zacytowany powyżej art. 8 ust. 3 ups stanowi odpowiednik ostatniej z wymienionych grup. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy dochód stanowi ta część przychodu, która pozostaje po odliczeniu wskazanych w tym przepisie grup kosztów i wydatków. Oznacza to, że wszelkie pozostałe koszty i wydatki, chociażby poniesione w celu uzyskania przychodu z woli ustawodawcy, nie stanowią kosztów zmniejszających dochód uwzględniany w celu ustalenia przekroczenia kryterium dochodowego obowiązującego na gruncie regulacji z zakresu pomocy społecznej. Tym samym spłata kredytu hipotecznego i pożyczek gotówkowych, których zaciągnięcie związane było ze sprzedanym domem, z woli ustawodawcy nie może stanowić kosztów uzyskania przychodu. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy tego typu wydatki, w dacie ponownego określenia skarżącym odpłatności za pobyt ich syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej, nie mogły być odliczone od przychodu uzyskanego w związku ze sprzedażą domu. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej co do konieczności uwzględnienia przy obliczeniu dochodu skarżących wszystkich kosztów uzyskania przychodu w drodze analogii z regulacjami art. 8 ust. 5 i 7 ups. Jak wskazano powyżej, przepisy te odnoszą się do ustalenia dochodu osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych, podczas gdy z niespornego w sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżący nie prowadzą tego typu działalności. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało zatem uznać zarzuty naruszenia art. 8 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 11 i 12 ups oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 8 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 11 i 12. W konsekwencji powyższego za niezasadne należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 kpa oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 3 kpa. Ustalenia organów administracji zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego wynikającej z art. 12 § 1 kpa wymagały bowiem ograniczenia postępowania wyjaśniającego do ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę orzekania w sprawie. Skoro zatem z punktu widzenia art. 8 ust. 3 ups kwestia kosztów uzyskania przychodu innych niż wymienione w tym przepisie pozostawała bez znaczenia prawnego, to organy prowadzące postępowanie prawidłowo nie prowadziły postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, na co została przeznaczona nadwyżka kwoty uzyskanej ze sprzedaży domu nad kwotę wydatkowaną na zakup mieszkania i czy wydatki te można uznać za koszty uzyskania przychodu wpływające na pomniejszenie uzyskanego dochodu, a rozważania te nie znalazły swojego wyrazu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 86 kpa, należy wskazać, że pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów postępowania skutkować będzie uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przepis ten wyraźnie bowiem uzależnia wspomniany skutek od zaistnienia rezultatu naruszenia przepisów w postaci wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, przy czym wpływ ten ma mieć charakter istotny. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej naruszenia takiego upatruje w zaniechaniu poinformowania strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uniemożliwiło to skarżącym wykazanie w drodze przesłuchania stron, że uzyskana nadwyżka kwoty uzyskanej w wyniku zbycia domu nad koszt zakupu mieszkania z uwagi na jej przeznaczenie nie stanowiła faktycznego przysporzenia majątkowego. Jak wskazano to powyżej, art. 8 ust. 3 ups w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organy administracji publicznej opierał się na normatywnej koncepcji kosztów uzyskania przychodu pomniejszających dochód istotny z punktu oceny (stopnia przekroczenia) kryterium dochodowego. Tym samym przeznaczenie wspomnianej kwoty na spłatę kredytu hipotecznego oraz pożyczek zaciągniętych na remont domu i wpływ tych operacji na rzeczywisty rozmiar przysporzenia majątkowego po stronie skarżących z punktu widzenia wskazanego powyżej przepisu nie miało wpływu na prawidłowość obliczenia dochodu skarżących. W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie niedochowanie postanowień art. 10 § 1 kpa nie miało istotnego wpływu na wydane przez organy orzeczenia. Tym samym brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania analizowanego zarzutu za zasadny. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym ostatnim przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie sposób przy tym uznać, że Sąd pierwszej instancji pominął zarzuty i argumentację zawartą w pismach pełnomocników skarżących z 18 i 30 stycznia 2019 r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący odnosi się bowiem do stanowisk pełnomocników przedstawionych w tych pismach. Fakt, że skład orzekający nie wskazał wprost, do których zarzutów się odnosi, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku należało uznać za wadliwe. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.