II OSK 1597/10

SENTENCJA Dnia 10 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 116/10 w sprawie ze skargi J. i H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Sz 116/10 oddalił skargę J. i H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Podaniem z dnia 9 czerwca 2009 r. J. i H. M. zwrócili się do Wójta Gminy K. ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowaniu budynku jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej, wolnostojącego budynku gospodarczego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na działce nr [...] z obrębu K., o powierzchni 3.010 m². Zgodnie z wnioskiem, zamierzenie inwestycyjne miało obejmować budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy ok. 190 m² i budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy ok. 58 m². Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanego zamierzenia inwestorskiego, ze względu na niespełnienie wymogu w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 tej ustawy. J. i H. M. odwołali się od decyzji organu I instancji domagając się jej uchylenia, jako niezgodnej z prawem i naruszającej interes skarżących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia 30 listopada 2009 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. J. i H. M. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc, że w ich ocenie decyzja jest niezgodna z prawem i narusza ich interes i dlatego winna zostać uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym. Do przepisów odrębnych, z którymi decyzja winna być zgodna, z pewnością należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Dlatego też organ odwoławczy słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią bowiem, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1) oraz że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Sąd podkreślił, że wbrew unormowaniom powołanej ustawy nie można zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Ochrona gruntów rolnych polega bowiem w szczególności na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana - stosownie do art. 7 powołanej ustawy - tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów. Nie oznacza to, że ustawodawca na gruncie powołanych przepisów wprowadził zakaz wydawania decyzji pozytywnych o warunkach zabudowy na gruntach rolnych, byłoby to bowiem sprzeczne z celem tych przepisów, którym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu wykorzystaniu tych gruntów (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 506). Jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że J. i H. M. są jedynie właścicielami gruntów rolnych, natomiast nie posiadają kwalifikacji rolniczych i nie prowadzą osobiście gospodarstwa rolnego. Skarżący nie przedstawili bowiem na te okoliczności dowodów przewidzianych przepisami art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. nr 64, poz. 592 ze zm.). Analiza stanu faktycznego dokonana przez organ administracji prowadzi do wniosku, że zamiar inwestycyjny skarżących w odniesieniu do działki nr [...]nie obejmuje budowy siedliska zagrodowego z zabudową gospodarczo-garażową związanego z produkcja rolną, lecz w istocie polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zatem planowaną inwestycję zaliczyć, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, należy do zabudowy jednorodzinnej, a nie do zabudowy zagrodowej. Taki rodzaj zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustalonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych leśnych zasadami ochrony gruntów rolnych, jaki stanowi działka nr [...]i winno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest fakt, że skarżący uzyskali już decyzję o warunkach zabudowy na realizację siedliska na sąsiedniej działce o nr [...]. W tej sytuacji zamiar inwestycyjny skarżących obejmuje budowę drugiego siedliska na obszarze gospodarstwa rolnego o pow. 3,0719 ha. Tym samym dopuszczenie do realizacji na terenach rolnych w ramach gospodarstwa rolnego kolejnych siedlisk prowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia tych terenów z produkcji rolnej. Z tych względów Sąd uznał, że wbrew zarzutowi skargi zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153,poz. 1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.), skargę oddalił. Od powyższego wyroku J. i H. M. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów postępowania, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając naruszenie: 1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) poprzez brak kontroli sądu administracyjnego w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego SKO w Szczecinie pod względem przepisów procedury administracyjnej tj. art. 6, 7, 8, 11, 75, 76, 77 i 80 k.p.a., gdyż organ ten nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, 2) art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, w związku z art. 6, 7, 8, 11, 75, 76, 77 i 80 k.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy administracyjne uczyniły zadość wskazanym uregulowaniom dotyczącym prawidłowości postępowania dowodowego, 3) art. 6 i 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, w związku z art. 6, 7, 8, 11, 75, 76, 77 i 80 k.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy administracyjne uczyniły zadość wskazanym uregulowaniom dotyczącym prawidłowości postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji winien był przeprowadzić kontrolę prawidłowości ustaleń SKO w Szczecinie w zakresie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności warunków, które przesądziły o wydaniu negatywnej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto obowiązkiem Sądu, było dokonanie weryfikacji, czy wnioskowane przez skarżących zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi w świetle wymaganych uregulowań prawnych. Przede wszystkim należało zbadać, czy SKO w Szczecinie na podstawie zebranego w sprawie materiału miał prawo odmówić wydania skarżącym wnioskowanej decyzji. Ponadto obowiązany był skontrolować czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie i czy zasadnie ocenił, iż w niniejszej sprawie, skarżący faktycznie nie wykazali, że spełniają wszystkie warunki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi. Tymczasem z uzasadnienia Sądu nie wynika by, nie tylko rzetelnie tj. na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, ale w jakikolwiek sposób rozważył on, czy organ I instancji w sposób prawidłowy poczynił swoje ustalenia. Twierdzenie takie jest uzasadnione tym bardziej, iż Sąd w uzasadnieniu przytoczył za organem, że "J. i H. M. są jedynie właścicielami gruntów rolnych, natomiast nie posiadają kwalifikacji rolniczych i nie prowadzą osobiście gospodarstwa rolnego". W zaskarżonym orzeczeniu brak jest dostrzegalnej kontroli sądowej, albowiem gdyby taka miała miejsce, Sąd I instancji doszedłby do przekonania, iż SKO w Szczecinie wydało decyzję na podstawie błędnych ustaleń faktycznych, co do wykazania kwalifikacji rolniczych skarżących, jak również osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Brak wszechstronnych ustaleń w tym przedmiocie przez SKO w Szczecinie powoduje, iż rozstrzygnięcie poczynione przez Sąd jest błędne, co najmniej przedwczesne. Powyższa okoliczność powinna w sposób dokładny zostać rozpatrzona przez organ I instancji, a Sąd winien dokonać weryfikacji prawidłowości tych ustaleń. W tym stanie rzeczy, wyrok WSA w Szczecinie został wydany z naruszeniem prawa i wobec tego powinien zostać uchylony w całości. Podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowiły m.in. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. i przepisy odrębne tj. ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności art. 7 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy. W sprawie, na potrzeby prowadzonego postępowania organ I instancji, a następnie Sąd dokonał samodzielnej, dowolnej i zawężającej wykładni wskazanych przepisów. Sąd nie dokonał wymaganej kontroli decyzji SKO w Szczecinie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału w sprawie. Organ w swojej ocenie, a w ślad za nim Sąd ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, iż dokumenty przedstawione przez wnioskodawców, a zwłaszcza zaświadczenie Wójta Gminy w D. , formalnie nie odpowiadają zapisom ustawy. Stwierdzenie tego faktu zastopowało dalsze rozważania w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 7 w/w ustawy. A tymczasem wskazać należy, iż ze zgromadzonego materiału, a zwłaszcza z przedłożonych przez wnioskodawców dokumentów tj. zaświadczenia z Urzędu Gminy w D. z dn. 25 lutego 2009 r., faktur VAT nr: 289/2009, 93/01/2009 r., 46/06/07, odcinka opłaty ubezpieczenia KRUS, decyzji nr 0309-2005-000001930 o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2009 r., zaświadczenia o zarejestrowaniu obszaru przetrzymywania zwierząt, jak również nakazu płatniczego Burmistrza Gminy C. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2009 r. wynika, iż wnioskodawcy spełniają wszystkie wymagane kryteria. Stwierdzić więc trzeba, iż kwestionowana decyzja SKO w Szczecinie, a utrzymana przez Sąd I instancji, zapadła z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 76, art. 77 jak również art. 80 k.p.a. Sąd winien na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonując swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów dojść do przekonania, iż wystarczającym dowodem na okoliczność spełnienia przez stronę warunków wymaganych w przepisach odrębnych, z którymi decyzja o warunkach zabudowy byłaby zgodna jest zaświadczenie Wójta Gminy D. z dnia 25 lutego 2009 r. przedłożone przez stronę, zwłaszcza jeżeli uwzględni się kontekst załączonych dokumentów oraz to, że wnioskodawcy otrzymali już uprzednio decyzję pozytywną dla zabudowy zagrodowej na sąsiedniej działce nr [...]. Wobec powyższego bezzasadne jest twierdzenie Sądu, iż strona nie posiada kwalifikacji rolniczych. Wniosek ten nie został w żaden sposób uargumentowany. Z treści zaskarżonego orzeczenia, nie wynika również, iż zarzut ten był podstawą kontroli Sądu. Sąd de facto nie przeprowadził analizy stanu sprawy, za wyjątkiem lapidarnego przytoczenia rozstrzygnięcia w tej kwestii SKO w Szczecinie. Niezależnie od powyższego, jeżeli nawet by uznać, iż strona nie dochowała obowiązku przedstawienia stosownego oświadczenia, z którego wynikałyby jej uprawnienia rolnicze, w myśl art. 52 k.p.a. lub 77 § 2 k.p.k. należało wezwać skarżącego do przedstawienia innych wymaganych dowodów potrzebnych do pozytywnego załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art.176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Tymczasem wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna w zakresie, w jakim zarzuca naruszenie przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie do końca spełnia wskazane wyżej warunki, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wskazano, którą konkretnie jednostkę redakcyjną tego przepisu miały naruszyć Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem. To samo należy dotyczy zarzutu naruszenia przepisów art. 6 i 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, które również posiadają złożoną strukturę, czyli składają się z ustępów i punktów. Z powyższego względu niemożliwe było odniesienie się do tych zarzutów. Sąd nie może bowiem domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku. W takiej sytuacji pozostało się odnieść do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procesowych. W tym względzie nie można zgodzić się z wnoszącymi skargę kasacyjną, że organy w sprawie niniejszej uchybiły przepisom prawa procesowego – art. 6, 7, 8, 11, 75, 76, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Co innego wynika bowiem z akt sprawy niniejszej. Wręcz przeciwnie należy stwierdzić, że organy administracji orzekające w sprawie niniejszej podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, które doprowadziły do ustalenia, że inwestycja planowana przez skarżących nie spełnia warunków koniecznych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Znalazło to swój wyraz w obszernym uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji. Ponieważ jak wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do zarzutów naruszenia prawa materialnego - przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nie było również możliwe bardziej szczegółowe rozpoznanie zarzutów dotyczących uchybienia przepisom prawa procesowego w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, a jedynie ogólne stwierdzenie, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej nie uchybiły zasadom ogólnym postępowania administracyjnego oraz przepisom tego postępowania odnoszącym się do postępowania dowodowego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.