II OSK 918/16

SENTENCJA Dnia 21 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1568/15 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1568/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt II w pozostałym zakresie oddalił skargę i w pkt III zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu z urzędu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza decyzją z dnia 19 maja 2015 r. nr 78/2015 na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał Spółce "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Z., właścicielowi nieużytkowanego budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w N. na działce nr [...] w obr. [...] - usunąć nieprawidłowości występujące w budynku w zakresie wykonania prac konserwacyjnych i porządkowych, tj.: a) uzupełnienia ubytków i usunięcia nieszczelności pokrycia dachowego; b) odbicia odparzonych tynków zewnętrznych; c) uzupełnienia tynków zewnętrznych i d) wykonania malowania elewacji budynku. "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w Z. wniosła do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie odwołanie od w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. na podstawie art.134 w związku z art. 123 k.p.a. stwierdził, że odwołanie wniesione przez Spółkę "[...]" Spółkę z o.o. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została odebrana w dniu 26 maja 2015 r. przez M. H. uprawnionego pracownika Spółki, co zostało udokumentowane podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przedmiotowej decyzji wraz ze stosowną adnotacją listonosza. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym pouczono w treści zaskarżonej decyzji. Dlatego też termin do złożenia odwołania przez Spółkę "[...]" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza z dnia [...] maja 2015 r. upłynął w dniu 9 czerwca 2015 r. Z koperty dołączonej do przedmiotowego odwołania Spółki "[...]" wynika, że zostało ono wysłane listem zwykłym w placówce pocztowej "Kraków 1" i dostarczone do Urzędu Miasta Nowego Sącza w dniu 25 czerwca 2015 r., a następnie w tym samym dniu przekazane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza. Znajdujące się na ww. kopercie pieczątki placówki pocztowej nie dają jednak możliwości jednoznacznego wskazania daty nadania przedmiotowej przesyłki (cztery pieczątki nieczytelne), co skutecznie uniemożliwiło organowi odwoławczemu sprawdzenie wskazanego powyżej warunku skuteczności wniesienia ww. odwołania przez Spółkę [...]" Sp. z o.o. Dodatkowo wskazano, że Poczta Polska S.A. w piśmie z dnia 10 września 2015 r. znak: BLKZ/DO 111-052/1955/8/15 poinformowała, że z powodu zamieszczenia na przedmiotowej przesyłce nieczytelnych odcisków datownika przez pracownika UP Kraków 1, nie można jednoznacznie określić daty nadania przesyłki. Jednocześnie wskazano także, że zgodnie z wytycznymi rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545) przesyłki nie będące "przesyłkami listowymi najszybszej kategorii" są realizowane do 3 dni od daty nadania przesyłki w przypadku 85% takich przesyłek oraz do 5 dni od daty nadania przesyłki w przypadku 97% takich przesyłek. Mając zatem na uwadze powyższe wskazania operatora pocztowego, a także fakt, że przedmiotowe odwołanie Spółki "[...]" Spółki z o.o. działającej przez pełnomocnika zostało dostarczone do siedziby organu I instancji dopiero w dniu 25 czerwca 2015 r. (a zatem 16 dni po upływie ustawowego terminu dla jego złożenia). Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uznał, że odwołanie nie mogło zostać nadane przez stronę w placówce pocztowej "Kraków 1" we wskazanym powyżej terminie, przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego do jego złożenia tj. do dnia 9 czerwca 2015 r. włącznie. Oznaczałoby to bowiem, iż czas przebiegu przedmiotowej przesyłki pocztowej, realizowanej na trasie Kraków - Nowy Sącz (niewielka odległość) wynosiłby minimum 16 dni (zakładając nadanie przesyłki w dniu 9 czerwca 2015r.), co w obliczu ww. wyjaśnień Poczty Polskiej S.A. (97% tego typu przesyłek realizowanych jest maksymalnie do 5 dni) wydaje się być mało prawdopodobne. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszym przypadku brak jest możliwości jednoznacznego wskazania daty wysłania odwołania Spółki "[...]" spółki z o.o. działającej przez pełnomocnika od ww. decyzji organu I instancji. Mając jednak na uwadze odległy termin wpływu odwołania do organu I instancji w stosunku do możliwej najdalszej daty nadania odwołania, aby dochowany był termin do wniesienia odwołania i statystyki przedstawione przez Pocztę Polską S.A., Wojewódzki Inspektor uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Dodatkowo podkreślono, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających na przyjęcie, że ww. czynność nastąpiła z zachowaniem ustawowego terminu do jej wykonania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r. wniosła [...] Sp. z .o.o. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1568/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt II oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że pieczęcie zawierające odcisk daty nadania przesyłki zawierającej odwołanie są mało czytelne. Także próby ustalenia tej daty we właściwym Urzędzie Pocztowym nie odniosły rezultatów, ponieważ kierownik odpowiedzialnej za, między innymi, ustalenie terminowości wnoszenia przesyłek w Spółce Poczta Polska S.A. wyjaśnił, że nie jest w stanie tego terminu ustalić. Zdaniem Sądu jednak organ odwoławczy nie podjął żadnych własnych czynności zmierzających do ustalenia tego terminu i to jest wadą postępowania przed organem odwoławczym. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sąd zauważa, że w tej sprawie w szczególności należało zwrócić się do pełnomocnika skarżącej Spółki o przekazanie kopii - a do wglądu oryginałów - dokumentacji potwierdzającej daty wysyłania poszczególnych wysyłek. Jest bowiem wielce prawdopodobne, że pełnomocnik skarżącej Spółki prowadząc profesjonalną kancelarię radcy prawnego i zatrudniający w niej pracowników, prowadzi również ewidencję poczty "przychodzącej" i "wychodzącej". Tym samym poszukiwania dowodów w tym zakresie powinny umożliwić ustalenie daty wysłania odwołania w tej sprawie. Nie jest także wykluczone, a może okazać się niezbędne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność daty wysyłki. Organ winien rozważyć zwrócenie się do pełnomocnika strony skarżącej o złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej co do daty nadania przesyłki zawierającej odwołanie. W ocenie Sądu należy poddać także drobiazgowej ocenie samą kopertę zawierają odwołanie. Wprawdzie pieczęcie odciśnięte na znaczkach pocztowych są mało czytelne, ale nie są one całkowicie nieczytelne. Już pobieżna analiza Sądu pozwala na stwierdzenie, że z ciągu ośmiu cyfr: podwójna cyfra daty (dwie cyfry), miesiąca (dwie cyfry) i roku (cztery cyfry), da się odczytać cyfry wskazujące na rok "2015" oraz pojedyncze cyfry prawdopodobnie "2" i "6". Należy poddać bardziej precyzyjnemu badaniu odciski pieczęci zachowane na oryginale koperty np. przy użyciu właściwego mikroskopu lub nawet zlecić biegłemu próbę odczytania daty wyciśniętej na pieczęci. W sytuacji zaś braku ustalenia w jakikolwiek sposobu terminu wniesienia odwołania, nie można wnioskować o jego wniesieniu po terminie, bo takie wnioskowanie narusza zasadę zaufania do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.). Z tej właśnie zasady wynika, że czynności organu winny zmierzać do budowania zaufania do działania organu podejmowanego nie tylko na podstawie prawa, ale także w ten sposób, aby sprawa została merytorycznie załatwiona, jeżeli są ku temu podstawy. Wniesienie odwołania od wydanej w I instancji decyzji służy ponownemu załatwieniu sprawy, chyba że organ wykaże, że strona uchybiła termu terminowi. Dlatego też w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił istotnych wątpliwości dotyczących terminu wniesienia odwołania przedwcześnie przyjmując, że odwołanie to wniesiono po terminie. Tym samym organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego i brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2016 r. wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w pkt I i III i zarzucają mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134, w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że organ dopuścił się uchybień w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego daty wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza z dnia [...] maja 2015 r. podczas gdy organ uchybień takich się nie dopuścił, bowiem ciężar dowodu zachowania terminu do wniesienia odwołania spoczywał na skarżącej, a organ umożliwił jej wykazanie okoliczności nadania odwołania w terminie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Należy podkreślić, iż zasadą jest, że podmiot, który nadał pismo powinien dysponować dowodem nadania pisma, bowiem to na nim spoczywa ciężar dowodu w tej kwestii, a także z jego sytuacją prawną wiąże się ryzyko braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I., Warszawa 2010, s. 496). Wybór sposobu wniesienia odwołania należy do strony, względnie jej pełnomocnika. Może ona je złożyć bezpośrednio w urzędzie, uzyskując potwierdzenie daty złożenia pisma przez prezentatę na jego odpisie, ale może też nadać pismo zawierające odwołanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nadawca przesyłki może ją nadać jako przesyłkę rejestrowaną, cechującą się pewnością co do daty nadania i pewnością dowodzenia tego faktu dokumentem urzędowym, albo też jako przesyłkę nierejestrowaną i nie wymagającą przeprowadzania procedury nadania przesyłki - pozbawiając się jednak wspomnianej pewności dowodzenia daty nadania. Należy podkreślić, iż nadający przesyłkę nie ponosi odpowiedzialności za funkcjonowanie poczty. Jednakże korzystając z prostszej formy wysyłki (listem zwykłym) strona podejmuje ryzyko wynikające z pozbawienia się możliwości dowodzenia daty nadania w sposób pewny. Pewnym dowodem oddania pisma jest bowiem potwierdzenie nadania przesyłki listem poleconym. Wprawdzie rację ma skarżąca Spółka, że z przepisów nie wynika bezpośrednio obowiązek nadania pisma w sposób umożliwiający uzyskanie dowodu jego nadania, niemniej w sytuacji braku takiego dowodu, powstaje ryzyko wiążące się z ciężarem dowodu nadania pisma w terminie oraz z kwalifikacją zachowania strony jako podjętego w warunkach braku dbałości o własne interesy. Dodatkowo z linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wynika, iż to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zachowania terminu do dokonania czynności w terminie. Uznaje się nawet, że dowodem takim nie może być oświadczenie strony, że dopełnia czynności w terminie (por. postanowienia NSA: z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II OZ 1103/12 oraz z 31 marca 2005 r., II OZ 133/05). Mając powyższe na względzie należy podnieść, iż z uwagi na fakt, że stemple pocztowe na kopercie w której zostało nadane odwołanie są nieczytelne Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął czynności w celu wyjaśnienia daty nadania przesyłki poprzez wystąpienie do Naczelnika Urzędu Pocztowego "Kraków 1" o wskazanie daty nadania przesyłki zawierającej przedmiotowe odwołanie oraz wystąpienie do pełnomocnika skarżącej Spółki o złożenie wyjaśnień i udokumentowanie sposobu i terminu wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Z odpowiedzi Naczelnika Urzędu Pocztowego "Kraków 1" wynika, iż nie można jednoznacznie określić daty nadania przesyłki zawierającej odwołanie. Również pełnomocnik skarżącej spółki nie przedstawił jakichkolwiek dowodów świadczących kiedy ta przesyłka została nadana w Urzędzie Pocztowym. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie daty wniesienia odwołania w tej spawie. Jak już wyżej wskazano, ciężar dowodu zachowania terminu do wniesienia odwołania spoczywa na stronie, a Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umożliwił stronie wykazanie kiedy zostało nadane w urzędzie pocztowym przedmiotowe odwołanie, jak również sam próbował ustalić datę nadanie tego odwołania w urzędzie pocztowym. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134, w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie. Z poglądami Sądu pierwszej instancji wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczącymi niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przez organ odwoławczy, oraz braku jakiejkolwiek winy pełnomocnika skarżącej w terminowym wniesieniu odwołania, nie można się zgodzić mając na uwadze obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego oraz innych procedur sądowych (k.p.c., k.p.k.). Nie można z organu administracji publicznej czynić organu dochodzeniowo-śledczego mającego obowiązek wykazania, że strona wniosła, bądź nie wniosła, środek odwoławczy w ustawowo wyznaczonym terminie, bowiem wykazanie tej okoliczności, w przypadku wątpliwości, należy do strony, tym bardziej jeżeli jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który w tym przypadku uzyskał wymagane pełnomocnictwo dopiero w dniu 1 lipca 2015 r. Nie ma też żadnych podstaw aby twierdzić, że organ odwoławczy naruszył art. 8 k.p.a. Propozycje Sądu pierwszej instancji przesłuchania świadków pod rygorem odpowiedzialności karnej, badania odcisków pieczęci przy użyciu właściwego mikroskopu, czy zlecenie biegłemu odczytanie daty wyciśniętej na pieczęci są pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych, nie można więc tych zaleceń poważnie traktować jako wskazań co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.