I OSK 1323/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 493/21 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. II SA/Łd 493/21 oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do tego, że w sprawie nie ziściły się przesłanki umieszczenia J. W. w domu pomocy społecznej, określone w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm. - dalej jako: "u.p.s."). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, aprobując ustalenia organów Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie jest ani niepełnosprawny, ani chory w takim stopniu, aby wymagał całodobowej opieki. Pomimo przewlekłych chorób skarżący samodzielnie przezwycięża trudności życia codziennego. Zarówno wiek, jak i związane z tym schorzenia nie przemawiają, w ocenie Sądu I instancji, za uznaniem, że pomoc, w szczególności całodobowa, jest mu niezbędna. Ponadto, organ I instancji wskazał na gotowość zapewnienia skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych przez 5 dni w tygodniu po 8 godzin, która w obecnej sytuacji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, jest wystarczająca. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył J. W. , reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: I. prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – jako: p.p.s.a.) - polegające na oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej, pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - a mianowicie: 1. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako: "k.p.a." polegających na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, oraz pominięciu faktu, iż Skarżący wymaga całodobowej opieki, która przekracza zakres proponowanych usług opiekuńczych w maksymalnym wymiarze 8 godzin dziennie z uwagi na schorzenia, na jakie cierpi Skarżący w szczególności niedowład połowiczny prawostronny oraz zaburzenia rymu serca, które wymagają niezwłocznej interwencji w razie ich wystąpienia. Sądowi I instancji zarzucono też pominięcie dokumentacji medycznej oraz zaświadczenia o stopniu niepełnosprawności, z których to dokumentów wynika, iż Skarżący spełnia przesłanki konieczne do skierowania go do domu pomocy społecznej. 2. art. 8 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a - polegające na oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej, pomimo naruszenia przez ten organ przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 54 u.p.s. poprzez uznanie, iż Skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących skierowanie go do domu pomocy społecznej, 2. art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także przyznanie radcy prawnemu kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, wg norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego wniósł o pilne rozpatrzenie skargi kasacyjnej z uwagi na wiek i stan zdrowia skarżącego kasacyjnie. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 29 lipca 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...](k.119), a następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. - pełnomocnik skarżącego kasacyjnie (k.122) wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Prezesa Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie § 42 ust. 5 uchwały Zgromadzenia ogólnego Sędziów NSA z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniony został wniosek o rozpoznanie sprawy poza kolejnością. Wskazano, że termin posiedzenia może zostać wyznaczony w IV kwartale 2022 r. (k.124). Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 30 września 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Częściowo zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niewątpliwie w sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten formułuje obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Ustalony w sprawie stan faktyczny został prawidłowo udokumentowany, jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego nie uwzględniono zaleceń zawartych w orzeczeniu znak [...] z dnia [...] października 2019 r. dotyczących znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji skarżącego, jak również zaświadczeń lekarskich (z dnia [...].01.2021 r. oraz z dnia [...].02.2021 r.) stwierdzających, że ze względu na stan zdrowia skarżący wymaga całodobowej, stałej opieki. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, stanowisko organu oparte zostało wyłącznie na opinii pracownika socjalnego i wnioskach organu mających znajdować oparcie w bliżej nieopisanej "opinii lekarskiej". To wadliwe działanie Kolegium, milcząco zaakceptował Sąd I instancji. Jakkolwiek działanie organów obarczone było pewnymi wadami, to jednak stan faktyczny sprawy został ustalony wyczerpująco, a to zasadnymi czyni zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 54 ust. 1 u.p.s., choć zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane w sposób prawidłowy. Dla porządku wskazać trzeba, że Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 2 oraz art. 54 u.p.s. W obydwu przypadkach nie wskazano jakie jednostki redakcyjne powołanych przepisów miały zostać naruszone. Przepis art. 2 u.p.s. składa się z dwóch ustępów, natomiast przepis art. 54 u.p.s. składa się z pięciu ustępów. Omawiana wada skargi kasacyjnej jest o tyle istotna, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Zważywszy zatem na wskazane powyżej wady skargi kasacyjnej oraz wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej, Sąd rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną, w takim zakresie, w jakim pozwoliła na to treść zarzutów skargi kasacyjnej, mając na uwadze, aby prawo skarżącego do sądu nie doznało uszczerbku. Przeprowadzona w ten sposób ocena zasadności złożonej skargi kasacyjnej doprowadziła do wniosku, że Sąd I instancji zaakceptował wadliwe decyzje organów administracji publicznej i podzielił nieprawidłowe stanowisko organów, co do braku zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 54 ust. 1 u.p.s. Na podstawie art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, lub osób występujących w imieniu takiej osoby, musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo wykorzystania innych możliwości pomocy, czyli mimo wykorzystania przez tę osobę pomocy w formie usług opiekuńczych. Wadliwie jednak, Sąd I instancji przyjął, że w sprawie nie ziściły się ustawowe przesłanki umieszczenia w domu pomocy społecznej. Stanowisko organów i Sądu I instancji nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Ustalając zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 54 u.p.s. niesłusznie pominięto znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie zaliczające skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zasadnie kwestię tę podniesiono w skardze kasacyjnej. Orzeczenie znak [...] zostało wydane [...] października 2019 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Z dokumentu tego wynika, że J. W. ur. w 1939 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W pkt 7 zawartych w tym orzeczeniu wskazań dotyczących sytuacji skarżącego wymieniono "konieczność stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". Dalej w uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że skarżący jest osobą z naruszoną sprawnością organizmu, wymagającą w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób. Wskazano ponadto, że ograniczona możliwość samodzielnej egzystencji w przypadku skarżącego oznacza jego zależność od otoczenia w czynnościach samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego, procesie leczenia, rehabilitacji oraz pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji medycznej oraz przeprowadzonego badania ustalono, że skarżący z uwagi na schorzenie i naruszoną sprawność organizmu ma ograniczone możliwości samodzielnego poruszania. Jednocześnie, w zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej znajduje się rozpoznanie choroby zasadniczej -"zespół otępienny" (pkt 5) oraz wskazanie, że skarżący wymaga opieki pielęgnacyjnej w zakresie samoobsługi i podawania leków. Lekarz specjalista medycyny rodzinnej orzekł, że skarżący z uwagi na stan zdrowia wymaga skierowania do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku (k. 4 akt adm.). Co istotne - skarżący sam - wystąpił z wnioskiem o skierowanie go do domu pomocy społecznej wskazując, że z uwagi na wiek (83 lata) i stan zdrowia (udokumentowana niepełnosprawność w stopniu znacznym, zaświadczenia lekarskie), sytuację rodzinną (jest osobą samotną, pozbawioną wsparcia rodziny) nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Skarżący wyjaśniał, że potrzebuje zapewnienia bieżącej możliwości wsparcia (również w porze nocnej), a nie doraźnej pomocy domowej w wymiarze kilku godzin na dobę, w trakcie tygodnia roboczego. Stanowisko skarżącego potwierdza dokumentacja akt sprawy. Zgromadzone dokumenty dowodzą, że w przypadku skarżącego spełnione pozostają wszystkie trzy przesłanki, o których mowa w art. 54 ust. 1 u.p.s., tj. konieczność sprawowania całodobowej opieki z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności kandydata na mieszkańca placówki połączona z brakiem możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu oraz niemożliwością zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Zaistnienie tych przesłanek potwierdza dokumentacja akt sprawy. Wyraźnie na potrzebę dostępu do całodobowej opieki wskazywał sam skarżący, powołując się w odwołaniu od decyzji organu I instancji na orzeczenie o swojej niepełnosprawności. Ponieważ spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 54 ust. 1 u.p.s. zostało w sprawie udokumentowane, niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w zakresie dotyczącym wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został natomiast pobieżnie oceniony, a tę wadliwą ocenę zaakceptował Sąd I instancji. W tej sytuacji, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a także o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i pilnie podejmie działania w celu niezwłocznego załatwienia wniosku skarżącego z jej uwzględnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za sporządzoną i wniesioną skargę kasacyjną, albowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ust. 3 u COVID-19.