I OSK 1348/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 812/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T. K. na czynność Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Pismem z 13 października 2020 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na naruszenie prawa przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. przez wezwanie go do zgłoszenia się w Dziale Pomocy Osobom Bezdomnym celem ustalenia terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 31 marca 2021 r. odrzucił skargę jako niedopuszczalną, wskazując, że zaskarżona czynność nie mieści się w zakresie kontroli działalności administracji publicznej wyznaczonej przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przez błędne przyjęcie, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie stanowi czynności podlegającej bezpośredniej kontroli sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że działanie organu w rozpoznawanej sprawie miało charakter władczy oraz publicznoprawny, przy czym nie stanowiło decyzji ani postanowienia, ale zostało podjęte w sprawie indywidualnej i dotyczyło bezpośrednio uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, w związku z czym spełniało kryteria czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Odrzucenie skargi stanowiło zdaniem skarżącego zawężenie przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonej podstawy i zarzutu skargi kasacyjnej, które nie okazały się skuteczne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że ma on charakter otwarty i nie wymienia konkretnych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegają kontroli sądów administracyjnych. Przypisanie do tej kategorii aktów i czynności musi odbywać się zatem na indywidualnej podstawie w oparciu o kryteria wypracowane przez orzecznictwo. Należy wskazać, że zgodnie z przywołaną w skardze kasacyjnej uchwałą z 3 września 2013 r. wydaną w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 2/13, działania administracji objęte zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 4 ppsa muszą mieć charakter władczy, pomimo że nie są decyzją ani postanowieniem, muszą być podejmowane w sprawach indywidualnych i mieć charakter publicznoprawny oraz muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Wprawdzie przywołana uchwała nie wskazuje charakteru przepisów, z których ma wynikać uprawnienie bądź obowiązek będący przedmiotem aktu lub czynności, ale w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa podlegać mogą wyłącznie akty i czynności dotyczące obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego, a nie procesowego. Co do zasady bowiem czynności podejmowane na podstawie prawa procesowego dokonywane będą w formie postanowienia podlegającego kontroli zgodnie z zasadami ogólnymi. Analizowany przepis ma bowiem stanowić podstawę zaskarżenia tych aktów i czynności, które nie będąc postanowieniami ani decyzjami administracyjnymi uregulowały stosunek administracyjnoprawny łączący skarżącego z organem. Odmienne podejście powodowałoby, że możliwe byłoby zaskarżenie każdej czynności procesowej podjętej przez organ w toku postępowania administracyjnego, powodując, że nie mogłoby ono być prowadzone w sposób efektywny. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, iż odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350 – 351). Takiego charakteru nie ma natomiast czynność wezwanie go do zgłoszenia się w Dziale Pomocy Osobom Bezdomnym celem ustalenia terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bowiem czynność ta nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków skarżącego. Mówiąc wprost, czynność wezwania nie kreuje żadnego stosunku administracyjnego, a więc nie powoduje powstania bezpośrednich uprawnień lub obowiązków osoby objętej tą procedurą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się także argument dotyczący naruszenia prawa skarżącego do sądu. Zauważyć bowiem należy, że w ramach ewentualnej skargi na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania skarżącemu pomocy finansowej może on podnosić argumenty dotyczące wydania tego orzeczenia z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 ppsa orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 ppsa.