I SAB/Wa 112/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE M.M. (dalej jako "skarżąca") pismem z [...] kwietnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1979 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego, bez zabudowań, położonego we wsi [...], gmina [...], składającej się z działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...] (poz. rej. nr [...]) o łącznej pow. [...] ha, stanowiącego byłą własność S.K.. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pismem z [...] sierpnia 2020 r. wniosła ponaglenie, w którym zażądała stwierdzenia bezczynności organu ze względu na wykazywanie się przez niego bezczynnością oraz bezzasadne przesuwanie terminu rozpatrzenia wniosku i do dnia wniesienia skargi nie otrzymała decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek z [...] listopada 2017 r. W ocenie skarżącej przedmiotowa sprawa powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca. Wskazała, że organ [...] maja 2018 r. wnioskował o udostępnienie informacji do Sądu Rejonowego w [...] oraz do Starostwa Powiatowego w [...], w związku z czym domniemywa, że nie dysponował danymi umożliwiającymi rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności niezwłocznie. Jej zdaniem przedmiotowa sprawa nie należy do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych. Podniosła również, że nie została poinformowana o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ani o szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy. Zarzuciła organowi, że wielokrotnie w pismach zawiadamiał ją o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy, jednakże jako jedyny powód uzasadniający opóźnienia wskazywał argument dużej ilości spraw tego rodzaju i okoliczność, iż są one rozpatrywane według kolejności wpływu. Podkreśliła, że terminy zakreślane przez organ nie zostały wyznaczone z zachowaniem szybkości postępowania gdyż przedmiotowa sprawa winna być rozpatrzona nie później niż w terminie miesiąca, a nawet szczególnie skomplikowany charakter sprawy nie uzasadnia rozpatrywania jej przez okres ponad 3 lat. W jej ocenie pismo z [...] lutego 2021 r. pozwala na stwierdzenie, że organ mimo upływu kliku lat nie przystąpił nawet do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w przedmiocie ww. wniosku, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności wniosła o ustalenie, że prowadził on postępowanie w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zgromadzony do chwili obecnej materiał dowodowy świadczy o tym, że aktywnie podejmuje wszelkie możliwe działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podnosił przy tym, że mimo licznych wystąpień do urzędów, na których odpowiedz jeszcze nie została przesłana – tj. Starostwa Powiatowego w [...] (pismami z [...] maja 2018 r., [...] września 2018 r., [...] sierpnia 2019 r. i [...] lutego 2021 r.), Urzędu Gminy [...] (pismami z [...] sierpnia 2019 r., [...] sierpnia 2020 r., [...] listopada 2020 r.), ZUS Oddział w [...] (pismo z [...] sierpnia 2020 r.), KRUS Odział Regionalny w [...] (pismo z [...] sierpnia 2020 r.), Urzędu Stanu Cywilnego w [...] (pisma z [...] grudnia 2020 r. i [...] kwietnia 2021 r.), [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (pismo z [...] lutego 2021 r.), Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w [...] (pismo z [...] kwietnia 2021 r.); Sądu Rejonowego w [...] (pismami z [...] maja 2018 r., [...] lipca 2018 r., [...] września 2018 r., [...] sierpnia 2019 r., [...] marca 2021 r. i [...] kwietnia 2021 r.) oraz Archiwum Państwowego w [...] (pismo z [...] sierpnia 2020 r.) - do chwili obecnej nie udało się odnaleźć całości akt sprawy zakończonej decyzją Naczelnika i dokumentów pozwalających na ocenę tej decyzji przez pryzmat wad z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Instytucje te przesłały jedynie pojedyncze dokumenty związane ze sprawą. Te natomiast są bardzo niespójne i wprowadzają wiele rozbieżności niepozwalających ustalić, jaki był stan nieruchomości będącej przedmiotem decyzji z [...] marca 1979 r., w szczególności stanu prawnego gospodarstwa rolnego w latach 1973-1979. W tym okresie bowiem wobec spornej nieruchomości było wydanych kilka aktów własności ziemi na rzecz różnych osób. Jednocześnie wskazał, że [...] marca 2021 r. [...] Urząd Wojewódzki w [...] nadesłał kopię decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1986 r. stwierdzającej nieważność jednego z aktów własności ziemi, którego przedmiotem było to gospodarstwo. Minister stwierdził również, że wielokrotnie do nadesłania wyjaśnień w sprawie wzywany był pełnomocnik skarżącej, m.in. pismem z [...] kwietnia 2021 r. o nadesłanie postanowienia sądu o stwierdzenie nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po S.K. (który był adresatem ocenianej decyzji i został w niej wskazany jako właściciel spornej nieruchomości). Organ podkreślił, że pełnomocnik skarżącej poinformowany został, że wniosek o stwierdzenie nieważności zostanie rozpatrzony do [...] czerwca 2021 r., a w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. został on zapewniony, że Ministerstwo dołoży starań, aby do tego czasu zostało wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. Przy piśmie z [...] lipca 2021 r. Minister uzupełnił akta administracyjne sprawy, poprzez nadesłanie postanowienia z [...] lipca 2021 r. nr [...], którym zawiesił przedmiotowe postępowanie i wezwał skarżącą do wystąpienia, w terminie 2 miesięcy od doręczenia postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza o stwierdzenie nabycia spadku po S.K., synu J. i A., ur. [...] kwietnia 1902 r.; oraz przy piśmie z [...] października 2021 r. poprzez nadesłanie postanowienia z [...] sierpnia 2021 r. utrzymującego w mocy ww. postanowienie z [...] lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mająca mieć miejsce przy rozpoznawaniu wniosku M.M. z [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1979 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego, bez zabudowań, położonego we wsi [...], gmina [...], składającego się z działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...], [...],[...] (poz. rej. nr [...]) o łącznej pow. [...] ha, stanowiącego byłą własność S.K.. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 kpa zasadą szybkością postępowania, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1 ). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§ 2 ). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego - w myśl art. 35 § 3 k.p.a. - powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminu tego, po myśli § 5 art. 35 k.p.a., nie wlicza się m.in. okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. "Niezależne przyczyny", o których mowa w tym przepisie są to natomiast przyczyny, których źródłem nie są działania (zaniechania organu właściwego w sprawie), obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, a nie stanowiące jednocześnie podstawy do wydania aktu jurysdykcyjnego przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie (postanowienia o zawieszeniu postępowania). Mogą one wynikać choćby z oczekiwania na przedłożenie przez stronę istotnych w sprawie dokumentów, czy przekazanie ich przez inne organy. Opieszałość w załatwieniu sprawy administracyjnej kwalifikowana jako "bezczynność" – jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - ma natomiast miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35, lub przepisach szczególnych ani w terminach wskazanych zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni przepis obliguje z kolei organ do zawiadamiania strony, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Skoro zatem w świetle przywołanych unormowań stan bezczynności uwarunkowany jest upływem ww. terminów, to w sytuacji gdy jeszcze to nie nastąpiło, bądź w ich okresie podjęty został akt przerywający ich bieg, o bezczynności organu mowy być nie może. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akta administracyjnych, w związku z zainicjowanym wnioskiem M.M. z [...] listopada 2017 r. postępowaniem nadzorczym przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi (któremu wniosek ów przekazany został do rozpoznania zgodnie z właściwością rzeczowa 15 lutego 2018 r.), doszło do przedłużenia na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. terminu jego zakończenia, który finalnie wyznaczony został na dzień [...] czerwca 2021 r. (vide pismo nr [...] z [...] kwietnia 2021 r.) i w dacie wnoszenia skargi jeszcze nie ekspirował. Po jej wniesieniu zaś doszło do zawieszenia postępowania z przyczyn, które w istocie istniały już w chwile jego wszczęcia, tj. braku ustalenia w sposób wymagany prawem następcy prawnego S.K. (strony postepowania), którego sytuację prawną kształtowała kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z 1979 r. (vide postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2021 r. nr [...]). Jednocześnie przez cały okres tego postępowania organ podejmował działania ukierunkowane na pozyskanie kompletnego materiału dowodowego, umożliwiającego merytoryczne rozpoznanie żądania skarżącej, szczegółowo opisane w odpowiedzi na skargę. Tytułem przykładu można tu przywołać pisma skierowana do: Starostwa Powiatowego [...] oraz Sądu Rejonowego w [...] (z [...] maja 2018 r. i [...] sierpnia 2019 r.), Urzędu Gminy [...] (z [...] sierpnia 2019 r. oraz [...] listopada 2020 r.) czy Archiwum Państwowego w [...] (z [...] sierpnia 2020 r.). Zwłoka zaś między poszczególnymi czynnościami wynikała z konieczności oczekiwania na odpowiedź tych instytucji. W tym stanie rzeczy nie sposób zarzucić Ministrowi nie tylko bezczynności, ale również - jak usiłuje to czynić skarżąca - przewlekłości. Ta bowiem zachodzi, gdy postepowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ma zatem miejsce gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, co jest efektem braku odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych ze strony organu, bądź podejmowania czynności pozornych, tj. nie mających znaczenia z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Obejmować więc będzie niesprawne i nieskuteczne działanie organu prowadzące do niezałatwienia sprawy administracyjnej, choć mogła to nastąpić w oparciu o dostępne organowi dowody. Tymczasem taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Nie dość wszak, że Minister nie dysponował kompletem archiwalnych dokumentów z postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji umożliwiających miarodajna jej ocenę z perspektywy kwalifikowanych wad prawnych z art. 156 § 1 k.p.a., to do chwili obecnej nie zostało także przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłej stronie postępowania zakończonego tą decyzją. W konsekwencji czego pozostają nieustaleni jej następcy prawni. Ci natomiast są stronami obecnie prowadzonego postępowania nieważnościowego. To z kolei obliguje organ administracji publicznej do zapewnienia im na każdym jego etapie, czynnego udziału (por. art. 10 § 1 k.p.a.). Minister nie ma zaś legitymacji do zainicjowania przed właściwym ku temu sądem powszechnym stosowanego postępowania spadkowego. Nie może także następstwa prawnego po zmarłej stronie postepowania zwykłego stwierdzić samodzielnie, gdyż dowodem jego istnienia może być wyłącznie postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Zatem do czasu uzyskania takiego dokumentu istnieje obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca zakończenie zainicjowanego przez skarżąca postępowania, której zniesienie może nastąpić w następstwie jej (a nie organu) aktywności. Brak takowej nie może jednak obciążać organu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.