I OZ 1048/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 września 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 923/18 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił wniosek Gminy [...] (dalej Gmina bądź skarżąca) i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Decyzją tą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], którą ustalono odszkodowanie w wysokości 277.590 zł na rzecz D. B. za nieruchomość nr [...] położoną w obrębie [...] gm. [...] i nakazano Gminie [...] wypłacenie odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Sąd I instancji, powołując art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej ppsa) stwierdził, że skarżąca uprawdopodobniła we wniosku wystąpienia okoliczności, które przemawiałyby za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Jak bowiem wskazano we wniosku, zachodzi realne niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody w postaci niezwłocznej wypłaty z budżetu gminy znacznej kwoty, która nie była przewidziana w budżecie planowanym na 2018 rok, w sytuacji gdy Gmina jest dodatkowo obowiązana do wypłaty jeszcze w tym roku kilku milionów na rzecz przedsiębiorstw zajmujących się energią odnawialną, czego Gmina nie była w stanie przewidzieć, a co może spowodować poważne perturbacje w płynności finansowej Gminy. Skarżąca dołączyła notatkę służbową z [...] lipca 2018 r., sporządzoną przez Skarbnika Gminy [...] w sprawie skutków wejścia w życie ustawy z dnia 7 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. W notatce wyjaśniono, że wskutek podjęcia tego aktu wprowadzono nowe przepisy w zakresie opodatkowania elektrowni wiatrowych z mocą wsteczną od 1 stycznia 2018 r. i określono nowe, niższe stawki podatku. Dochody Gminy osiągane z tytułu podatku od nieruchomości od elektrowni wiatrowych przed zmianą przepisów ustawy wynosiły [...] zł, a wobec zmiany przepisów - [...] zł. Ubytek podatku stanowi kwota [...] zł, którą Gmina jest zobowiązana zwrócić podatnikom z tytułu podatku nadpłaconego i nienależnego. O taką też kwotę będą mniejsze dochody Gminy. Dochodom tym zostały wcześniej przypisane określone wydatki, z których część została już wydatkowana, a pozostałe środki są zaangażowane w już realizowane projekty. Utworzona na początku roku rezerwa budżetowa kształtująca się na poziomie [...] zł, jest niewystarczająca na pokrycie ubytku w dochodach Gminy. Wsteczne działanie przepisów podatkowych i wynikająca z tego konieczność zmiany budżetu spowoduje, w ocenie skarżącej, nie tylko rezygnację z zadań inwestycyjnych, lecz również zaciągnięcie kredytu na bieżącą działalność Gminy. W ocenie Sądu I instancji, wykonanie zaskarżonej decyzji przez wypłatę odszkodowania w wysokości 277.590 zł, przed podjęciem przez ten Sąd orzeczenia co do zasadności wniesionej skargi, może prowadzić do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody. Konieczność wypłaty odszkodowania w powołanej wysokości, wiąże się z utratą możliwości dysponowania tymi środkami finansowymi w sposób określony wcześniej w uchwale budżetowej, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do uniemożliwienia realizacji przez Gminę niektórych spośród jej zadań ustawowych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, na uwzględnienie zasługuje argument, podniesiony w notatce służbowej z [...] lipca 2018 r., o konieczności wypłaty przez Gminę, w następstwie wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, na rzecz podatników kwoty [...] zł tytułem nadpłaconego podatku, która to kwota stanowiła przed wejściem w życie ustawy dochód Gminy i zgodnie z budżetem część została już wydatkowana, a pozostała została zaangażowana w realizowane projekty. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie zawartych we wniosku twierdzeń uznał, że wypłata odszkodowania w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji mogłaby mieć negatywny wpływ na gospodarkę finansową Gminy, a co za tym idzie, na podstawie art. 61 § 3 ppsa, postanowił o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. (k. 4, 9, 28-31 akt sądowych). Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła uczestniczka postępowania D. B. (dalej uczestniczka), postulując jego uchylenie i zmianę "poprzez rozpoznanie skargi pełnomocnika Gminy [...] przez WSA w Szczecinie" i dopuszczenie dowodu z decyzji z [...] czerwca 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu zażalenia uczestniczka postępowania podniosła argumenty odnoszące się do zapadłych w postępowaniu administracyjnym decyzji i wskazała, że przez 16 lat ani Gmina [...], ani Starostwo [...] nie wydali żadnej decyzji w sprawie odszkodowania (k. 39 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w nim wskazane. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 ppsa). Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 ppsa). Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty i oznacza, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Art. 61 § 3 ppsa zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nienakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 ppsa nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek skarżącego. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (M. Romańska w: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 556-557, uw. 1, 2). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że wskutek wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji nie przemawia podnoszony przez Gminę brak zabezpieczenia w budżecie na 2018 r. środków na ten cel. Gmina w swym budżecie winna w szczególności uwzględnić skutki finansowe podejmowanej wcześniej działalności inwestycyjnej. Są to bowiem normalne i przewidywalne następstwa podejmowanych przez Gminę działań (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Trudno w takiej sytuacji uznać, by w tym zakresie wypłata należnego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości miała powodować nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 ppsa. O znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (postanowienie NSA z 27.11.2007 r., II OZ 1198/07, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 402, nb 6). Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest również to, że wypłata odszkodowania jest czynnością odwracalną, nie może więc spowodować powstania niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 ppsa. W razie bowiem uwzględnienia skargi środki te zostaną Gminie zwrócone, zatem nie ma mowy o nieodwracalności skutków wykonania zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji skutkujące wstrzymaniem wypłaty odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją, możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby wypłata odszkodowania zagrażała funkcjonowaniu podmiotu do tego obowiązanego. Ta okoliczność nie została wykazana we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uznać zatem należy, że kwota ustalonego odszkodowania (277.590 zł) nie może być uznana za taką, która spowoduje powstanie niebezpieczeństwa, o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie. Na powyższą ocenę nie ma wpływu podnoszona przez Gminę okoliczność zmniejszenia wpływów do budżetu z tytułu podatku od nieruchomości od elektrowni wiatrowych, gdyż nie jest to jedyny składnik budżetu gminy, a jeden z wielu. Skarżąca w ogólnym wymiarze swojej działalności winna uwzględnić skutki finansowe swoich działań inwestycyjnych i zabezpieczyć odpowiednie środki finansowe na wypłatę odszkodowań w swoim budżecie. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z [...] czerwca 2002 r. skutkowała przejściem wydzielonej pod drogę publiczną działki o pow. 0,4615 ha na własność Gminy [...], za odszkodowaniem, z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna (art. 98 ust. 1 i 3 ugn). Nieterminowa wypłata odszkodowania (zwłoka lub opóźnienie) pociąga za sobą skutek w postaci odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego (postanowienie NSA z 9.5. 2018 r. I OZ 438/18). Gmina może podjąć negocjacje z podatnikami, którym winna będzie zwrócić kwoty z tytułu podatku nadpłaconego i nienależnego, by np. zaliczyć nadpłaty na poczet przyszłych podatków bądź uzgodnić, że zwrot podatków nienależnych nastąpi z nowego budżetu. Gmina może również wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją co ewentualnego działania prawa wstecz (przykładowo – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. K 29/13, OTK-A 2015/3/28). Ewentualne rozliczenia z tytułu podatków z osobami trzecimi, nie mogą ograniczać obowiązku odszkodowawczego Gminy wobec osoby uprawnionej, której uprawnienia ustalone są decyzją ostateczną. Z tych wszystkich powodów uznać należało, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji – w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie, postanowienie Wojewódzkiego Sądu naruszało art. 61 § 3 ppsa, co powodowało konieczność jego uchylenia i wydania orzeczenia odmownego. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 61 § 3 i art. 197 § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.