II SA/Rz 951/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. W. (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "inwestor") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco. Zawiadomieniem z dnia 5 grudnia 2017 r. nr [...] PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku rekreacyjnego na działce ew. nr 999/18 w [....]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] PINB wstrzymał budowę budynku rekreacyjnego na działce nr 999/18 oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia określonych w postanowieniu dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] PINB ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000 zł. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], PINB działając na podstawie art. 49b ust. 4, ust. 5 pkt 2, art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b."), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") - ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w kwocie 5.000 zł. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że będący przedmiotem postępowania budynek został wybudowany bez wymaganego skutecznego zgłoszenia, a zatem wykonane roboty stanowią samowolę budowlaną, wobec której wdrożono postępowanie naprawcze z art. 49b u.p.b. Roboty budowlane nie zostały zakończone, więc zgodnie z art. 49b ust. 2 u.p.b. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w przywołanym przepisie. W dniu 11 marca 2020 r. skarżąca przedłożyła żądane dokumenty, w tym projekt zagospodarowania działki nr 999/18 oraz wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie PINB przedmiotowa samowola budowlana spełnia warunki o których mowa w art. 49b ust. 2 u.p.b. i może podlegać legalizacji. Budowa nie narusza bowiem przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z uzupełnionego zaświadczenia Wójta Gminy [...] wynika, że budowa budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni 30,5 m2 na działce nr 999/18 jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" uchwalonym przez Radę Gminy w [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Skarżąca przedstawiła również decyzję o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego w przedmiocie budowy budynku letniskowego przeznaczonego do rekreacji i wypoczynku w sezonie letnim, wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr 999/18. PINB stwierdził więc, że skarżąca przedłożyła wymagane prawem dokumenty, o których mowa w art. 30 ust. 2 u.p.b. określające rodzaj (funkcję budynku), zakres i sposób wykonywania robót budowlanych wraz z rysunkami obiektu, projekt zagospodarowania działki oraz oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zachodzą więc okoliczności uprawniające do naliczenia opłaty legalizacyjnej. PINB podał, że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a u.p.b. - wynosi 5.000 zł. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu przyjęta procedura oraz rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 49b u.p.b. jest w pełni uzasadnione. Jednakże wobec ustalonego stanu faktycznego i dokumentów, które zostały przedłożone przez skarżącą, brak było podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej. [...]WINB wskazał, że teren, na którym jest usytuowany przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej (działka nr ewid. 99/18 położona w [....].) znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], który został wyznaczony (w oparciu o zasięg zalewu wodą powodziową o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na sto lat - Q1%) na opracowanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej mapach zagrożenia powodziowego. Według map zagrożenia powodziowego rzędne wody stuletniej wynoszą ok. 255,42 m n.p.m. Jak natomiast wynika z przedłożonej przez skarżącą kopii mapy zasadniczej teren działki nr 999/18 jest prawie płaski, a istniejące na mapie rzędne w narożach działki to w pkt A - 253,6 m n.p.m., w pkt B - 253,6 m n.p.m., w pkt C - 253,3 m n.p.m., w pkt D - 253,2 m n.p.m. Na wrysowanym na tej mapie budynku rekreacyjnym jest naniesiona rzędna p.p.p. tego budynku - 255,52 m n.p.m. Zatem różnica pomiędzy rzędną p.p.p. wrysowanego budynku, a rzędnymi terenu działki istniejącymi na mapie (biorąc pod uwagę dwie skrajne wartości - 253,6 m n.p.m. i 253,2 m n.p.m.) to od 1,92 m do 2,32 m. Tak więc aby wymagana rzędna budynku p.p.p. wyniosła 255,52 m n.p.m. to podłoga tego budynku winna znajdować się od 1,92 m do 2,32 m ponad poziomem istniejącego terenu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że poziom posadzki parteru budynku, tzw. p.p.p jest wyniesiony nieznacznie (jak wynika ze zdjęć i z protokołu kontroli od kilkunastu centymetrów do ok. 0,6 m) ponad poziom terenu (stopy fundamentowe obsypane gruntem). Zatem faktyczna rzędna p.p.p. budynku jest niższa od naniesionej na projekcie zagospodarowania terenu wynoszącej 255,52 m n.p.m. Ponadto [...]WINB wskazał, że z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" wynika, że działka nr 999/18 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "UT" - tereny rekreacji i wypoczynku. Na tym terenie ustala się tereny zabudowy rekreacyjnej jako przeznaczenie podstawowe. Na całym terenie zaleca się niepodpiwniczanie obiektów kubaturowych. Zaleca się podniesienie posadzek pomieszczeń użytkowych w taki sposób by nie zagrażało podtapianie w okresach roztopów wiosennych i wylewów rzeki, gdyż cały teren podlega zalewaniu. Wskazana jest budowa stałych obiektów budownictwa letniskowego i turystycznego na slupach lub innego rodzaju podwyższeniu uwzględniającym poziom wylewów tzw. wielkiej wody. Wreszcie z decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o udzieleniu skarżącej pozwolenia wodnoprawnego w przedmiocie lokalizowania nowych obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...] w zakresie budowy budynku letniskowego przeznaczonego do rekreacji i wypoczynku w sezonie letnim, wraz z infrastrukturą towarzyszącą (studnia głębinowa, szczelny zbiornik na ścieki sanitarne) na działce nr 999/18 wynika, że decyzja ta określa charakterystyczne parametry budynku: budynek parterowy posadowiony na stopach betonowych, długość 6,0 m, szerokość 5,0 m, wysokość do szczytu dachu 5,0 m, powierzchnia zabudowy 30 m2, powierzchnia użytkowa 24,95 m2, podłoga budynku na rzędnej 255,52 m n.p.m. (10 cm nad poziomem wody o prawdopodobieństwie 1% wynoszącej 255,42 m n.p.m.). [...]WINB wskazał przy tym, że zgodnie z art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, jeżeli wymagany jest obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie nowych obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, to obiekty te winny być zgodne z decyzją udzielającą pozwolenia wodnoprawnego. Reasumując [...]WINB stwierdził, że przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej usytuowany na działce nr 999/18 w [...]. narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustalenia ww. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ podłoga budynku jest usytuowana poniżej wymaganej rzędnej 255,42 m n.p.m. tzw. wielkiej wody - wody stuletniej i poniżej rzędnej 255,52 m n.p.m. wyznaczonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. [...]WINB zauważył, że przedłożone rysunki nie przedstawiają stanu faktycznego, bo faktyczna rzędna p.p.p. tego budynku jest dużo niższa i nie wynosi 255,52 m n.p.m. Zachodzą zatem okoliczności, o których mowa w art. 49b ust. 3 u.p.b. uniemożliwiające kontynuowanie postępowania legalizacyjnego. [...]WINB wskazał również, że PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wstrzymał budowę przedmiotowego budynku rekreacyjnego oraz nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów na M. W., a zaskarżonym postanowieniem ustalił opłatę legalizacyjną dla M. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, jakie nazwisko ma skarżąca, jako właścicielka działki nr 999/18. W związku z powyższym [...]WINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w zażaleniu [...]WINB wyjaśnił, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w całości lub w części wobec ustalenia, że budynek rekreacji indywidualnej został wybudowany bez wymaganego skutecznego zgłoszenia. Taki stan faktyczny upoważniał organ nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury opisanej w art. 49b u.p.b. [...]WINB wyjaśnił również, że kluczowe dla skuteczności zgłoszenia jest to, aby uzupełnić wymagane brakujące dokumenty w wyznaczonym terminie i dopiero wówczas inwestor może rozpocząć roboty budowlane legalnie. W sytuacji, gdy inwestor rozpoczyna budowę przed skutecznym dokonaniem zgłoszenia, to wykonuje roboty budowlane samowolnie i na własne ryzyko. Natomiast przesłanki ustalenia opłaty legalizacyjnej zostały określone w art. 49b ust. 5 u.p.b. Ustawodawca w tym zakresie nie pozostawił organom luzu decyzyjnego. Wysokość opłaty jest ustalana na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów. Przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku ustalenia opłaty legalizacyjnej, ani też nie dają organom możliwości miarkowania wysokości tej opłaty. Natomiast istnieje możliwość ewentualnego umorzenia należnej opłaty legalizacyjnej (w części lub całości), lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej nakładanej w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej, przy czym uprawnienia do rozłożenia na raty lub umorzenia opłaty legalizacyjnej na wniosek zobowiązanego posiada wojewoda. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., zmierzające do pominięcia art. 139 k.p.a. i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że w sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż [...]WINB nie wykazał, ani nie uzasadnił konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "co najmniej w znacznej części", a tylko wówczas z pominięciem dyspozycji z art. 136 k.p.a. uprawniony byłby do wydania decyzji kasacyjnej. Tymczasem [...]WINB nie powołał się na naruszenie żadnych przepisów postępowania. W ocenie skarżącej [...]WINB działając w sposób celowy i zamierzony ominął zakaz z art. 139 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane nią postanowienie narusza przepisy prawa procesowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] PINB, działając w oparciu o art. 49b ust. 4 u.p.b. ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000 zł. Art. 49b został uchylony z dniem 19 września 2020 roku na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2020, poz. 471, jednakże na mocy jej art. 25 miał on zastosowanie w sprawie; postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej, [...]WINB skarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienie przedmiotowego postanowienia [...]WINB uznał, że w sprawie art. 48b ust. 4 u.p.b. nie znajdzie zastosowania, gdyż brak jest możliwości doprowadzenia inwestycji – budynku rekreacji indywidualnej na działce nr 999/18 – do stanu zgodnego z prawem. Organ zwrócił uwagę, że budynek posadowiono niezgodnie z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]", który dla terenu inwestycji wymaga podniesienia posadzek pomieszczeń użytkowych w taki sposób, by nie zagrażało podtapianie w okresach roztopów wiosennych i wylewów rzeki, gdyż cały teren podlega zalewaniu. Stałe obiekty budownictwa letniskowego i turystycznego należy sytuować na slupach lub innego rodzaju podwyższeniu uwzględniającym poziom wylewów tzw. wielkiej wody. Ponadto [...]WINB podał, że zgodnie z decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o udzieleniu skarżącej pozwolenia wodnoprawnego budynek parterowy na działce nr 999/18 powinien zostać posadowiony na stopach betonowych, a podłoga budynku powinna osiągnąć rzędną 255,52 m n.p.m. (10 cm nad poziomem wody o prawdopodobieństwie 1% wynoszącej 255,42 m n.p.m.). Według ustaleń [...]WINB teren działki nr 999/18 w [...]. znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], który został wyznaczony (w oparciu o zasięg zalewu wodą powodziową o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na sto lat - Q1%) na opracowanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej mapach zagrożenia powodziowego. Według map zagrożenia powodziowego rzędne wody stuletniej wynoszą ok. 255,42 m n.p.m. Z przedłożonej przez skarżącą kopii mapy zasadniczej wynika, że teren działki nr 999/18 jest prawie płaski, a istniejące na mapie rzędne w narożach działki to w pkt A - 253,6 m n.p.m., w pkt B - 253,6 m n.p.m., w pkt C - 253,3 m n.p.m., w pkt D - 253,2 m n.p.m. Na wrysowanym na tej mapie budynku rekreacyjnym jest naniesiona rzędna p.p.p. tego budynku - 255,52 m n.p.m. Zatem różnica pomiędzy rzędną p.p.p. wrysowanego budynku, a rzędnymi terenu działki istniejącymi na mapie (biorąc pod uwagę dwie skrajne wartości - 253,6 m n.p.m. i 253,2 m n.p.m.) to od 1,92 m do 2,32 m. Aby wymagana rzędna budynku p.p.p. wyniosła 255,52 m n.p.m. to podłoga tego budynku winna znajdować się od 1,92 m do 2,32 m ponad poziomem istniejącego terenu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że poziom posadzki parteru budynku, tzw. p.p.p jest wyniesiony nieznacznie (jak wynika ze zdjęć i z protokołu kontroli od kilkunastu centymetrów do ok. 0,6 m) ponad poziom terenu (stopy fundamentowe obsypane gruntem). Zatem faktyczna rzędna p.p.p. budynku jest niższa od naniesionej na projekcie zagospodarowania terenu wynoszącej 255,52 m n.p.m. W ocenie [...]WINB w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49b ust. 3 u.p.b., które uniemożliwiają kontynuowanie postępowania legalizacyjnego. W takim układzie faktycznym i przy przedstawionych przez [...]WINB ocenach prawnych niejasne jest na jakiej podstawie organ wydał postanowienie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a – wyłącznie te dwa przepisy zostały wskazane w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z powołanymi przepisami organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne wyłącznie w razie naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przedstawionej przez [...]WINB argumentacji wynika, że wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone i nie ma potrzeby podejmowania żadnych dodatkowych czynności dowodowych. [...]WINB w żaden sposób nie ukierunkowuje organu I instancji co do dalszego postępowania w sprawie. Nie wyjaśnia również w ogóle, z jakich przyczyn sam nie mógł podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd zaznacza, iż jest ograniczony kontrolnym zakresem swojej kompetencji i w konsekwencji nie może konwalidować uchybień organu II instancji w zakresie niekompletności warstwy prawnej i motywacyjnej zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd zobligowany był przyjąć, że zaskarżone postanowienie narusza art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu [...]WINB rozważy możliwość wydania orzeczenia merytorycznego, ewentualnie w razie wykluczenia takiej możliwości, wskaże podstawy prawne i motywy obligujące go do wydania orzeczenia o charakterze kasacyjnym. Wyrok oparto na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.