II OSK 1361/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1854/09 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania doraźnej pomocy pieniężnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1854/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie przyznania doraźnej pomocy pieniężnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 6 października 2008 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznanie pomocy pieniężnej ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji Kierownika Urzędu, w związku z wysokimi kosztami leczenia i koniecznością zakupu leków. Pismem z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], Urząd zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowie o przesłanie stanowiska kierownika ośrodka pomocy społecznej, wymaganego na podstawie art. 19 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm. dalej – “ustawa o kombatantach"). Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechanowie, po rozpoznaniu sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej H. C., wydał pozytywną opinię, uznając za zasadne udzielenie pomocy pieniężnej przez Kierownika Urzędu. Do akt sprawy załączono faktury VAT z dwóch miesięcy (wrzesień i październik 2008 r.) za zakupione leki, parafarmaceutyki i suplementy diety na łączną kwotę 387,75 zł, oraz zlecenia lekarskie (z 27 i 29 października 2008 r.) na zaopatrzenie w sprzęt pomocniczy (aparat słuchowy, wkładka uszna) i obuwie ortopedyczne. Zgodnie z informacją MOPS, H. C. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1063,23 zł miesięcznie. Opinia MOPS potwierdziła niepełnosprawność skarżącej oraz jej trudną sytuację materialną spowodowaną znacznymi wydatkami na leczenie oraz opłaty związane z eksploatacją mieszkania, których łączny koszt kształtuje się na poziomie 657,75 zł miesięcznie. Kierownik Urzędu, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], przyznał wnioskodawczyni doraźną pomoc pieniężną w wysokości 800 zł. H. C., pismem z dnia 1 grudnia 2008 r., wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przyznanie wyższej pomocy pieniężnej. Wskazała na potrzebę zakupu aparatu słuchowego, którego koszt - według ustnego oświadczenia wnioskodawczyni - wynosi 3000 zł. Jednocześnie oświadczyła, iż przyznana kwota pomocy nie wystarczy na pokrycie kosztów zakupu leków i obuwia ortopedycznego. Z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego koszt planowanego zakupu sprzętu pomocniczego, organ zwrócił się do skarżącej o nadesłanie faktury VAT lub Pro Forma wyceniającej koszt aparatu słuchowego. W odpowiedzi skarżąca przekazała fakturę Pro Forma wyceniającą koszt w/w sprzętu na kwotę 3040 zł, niezawierającą informacji o przysługującym dofinansowaniu z NFZ. W wyniku ponownej analizy załączonej dokumentacji, w tym dokumentacji lekarskiej, uwzględniając sytuację materialną wnioskodawczyni oraz plany zakupu aparatu słuchowego (potwierdzenie załączoną fakturą Pro Forma), zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Kierownik Urzędu uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. i przyznał H. C. doraźną pomoc pieniężną w wysokości 1600 zł, zaliczając na poczet przyznanej pomocy kwotę 800 zł wypłaconą na podstawie uchylonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wskazała, iż kwota, którą otrzymała od Urzędu jest niewystarczająca na pokrycie kosztów zakupu aparatu słuchowego, który kosztuje prawie 5000 zł. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, iż sytuacja zdrowotna i materialna skarżącej nie uzasadnia odstąpienia od przyjętych, mających zagwarantować sprawiedliwy rozdział środków znajdujących się w dyspozycji Kierownika Urzędu. Wskazał, iż dysponuje ograniczonym budżetem przeznaczonym na pomoc socjalną i musi brać pod uwagę także potrzeby innych wnioskodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podkreślił, iż sąd administracyjny nie ma uprawnień do przyznania doraźnej pomocy pieniężnej. Sąd bada wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji podał art. 19 ust.6 ustawy o kombatantach, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na wniosek kombatanta, innej osoby uprawnionej lub osoby, o której mowa w ust. 2a cyt. ustawy, może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach, niż określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie kryteriów, form i trybu przyznawania i udzielania pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów (Dz. U. Nr 53 poz.334). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, używając zwrotu "może przyznać pomoc doraźną" ustawodawca przesądził, że decyzja Kierownika Urzędu w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy przyznać pomoc i w jakiej wysokości rozstrzyga Kierownik Urzędu. W ocenie Sądu, ustalenia organu są prawidłowe, a wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego są spójne i zgodne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, zaś granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Wywodził że w celu wydania prawidłowego orzeczenia, w sytuacji uznania administracyjnego, organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Nadto, uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, należy też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Zdaniem Sądu, z obowiązków tych organ wywiązał się w sposób należyty. Wskazał okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na podjęcie rozstrzygnięcia. Dokonał analizy materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organ wskazał, iż H. C. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1063,23 zł miesięcznie. Jest osobą niepełnosprawną. Łączny koszt wydatków na leczenie oraz opłaty związane z eksploatacją mieszkania kształtuje się na poziomie 657,75 zł miesięcznie. Powyższe świadczy o trudnej sytuacji skarżącej, tym niemniej, jak słusznie organ podkreślił, Kierownik Urzędu dysponuje ograniczonym budżetem przeznaczonym na pomoc socjalną i musi brać pod uwagę potrzeby innych wnioskodawców. Sąd przypomniał dalsze ustalenia Kierownika, przedstawione w odpowiedzi na skargę, według których budżet na rok 2008 r. wynosił 11 000 000 zł. Do dnia 31 grudnia 2008 r. wydano 26095 decyzji dotyczących pomocy pieniężnej, wyczerpując w całości kwotę przeznaczoną na tę formę pomocy, co oznacza, że w przeliczeniu na jedną decyzję Kierownik Urzędu dysponował statystycznie kwotą 422 zł. W 2009 r. wysokość środków była analogiczna do ubiegłorocznych. A zatem pozytywne rozpatrzenie wszystkich wniosków i udzielenie pomocy zgodnie z oczekiwaniami obiektywnie nie jest możliwe. Sąd zwrócił jeszcze uwagę, iż pomoc pieniężna przyznawana na podstawie art.19 ust.6 ustawy o kombatantach jest dodatkowa w stosunku do świadczeń otrzymywanych przez kombatantów i wdowy po nich i stanowi formę doraźnego wsparcia finansowego dla kombatantów i innych osób uprawnionych znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej. W rezultacie, Sąd w pkt 1 wyroku oddalił skargę, a w pkt 2 zawarł orzeczenie w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Skargę kasacyjną wniosła H. C. reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżyła wyrok w części oddalającej skargę, tj. w zakresie pkt 1 oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 1, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jako podstawy kasacyjne wskazała: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę podjętego przez organ rozstrzygnięcia i brak poczynienia wystarczających ustaleń mających na celu wyjaśnienie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia, skutkującą błędnym przyjęciem przez Sąd, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, pomimo że: - organ wydał decyzje na podstawie art. 19 ust.6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz.371), jednakże nie uzasadnił jakie względy legły u podstaw wydania orzeczenia w trybie art. 19 ust.6 w/w ustawy, nie zaś w trybie art. 19 ust.1 i 2 w/w ustawy, na co Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, - organ nie wskazał motywów swojego rozstrzygnięcia, do czego Sąd pierwszej instancji się nie odniósł, - organ nie uzasadnił na zaspokojenie jakiej potrzeby przyznana kwota ma zostać przeznaczona, co również uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, - organ przyznał pomoc w kwocie niższej, niż zawnioskowana i nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, zwłaszcza że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o uznanie administracyjne, - organ nie wskazał podstaw, w oparciu o które przystąpił do rozpoznania wniosku w oparciu o przepis art. 19 ust.6 w/w ustawy, - decyzja została wydana niezgodnie z kryteriami określonymi w art. 19 ust.1 i 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz § 3 ust.1 pkt 3 oraz § 4 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie kryteriów, form i trybu przyznawania pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów (Dz. U. Nr 53, poz.334), - zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niezupełny, niewystarczający i budzący wątpliwości. Ponadto z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu podniesionego w pkt 1, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 2) naruszenie art. 19 ust.6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz.371) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że podstawę materialnoprawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej stanowi art. 19 usty.6 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego pomimo iż decyzja organu winna zostać wydana w oparciu o treść art. 19 ust.1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego w związku z § 3 ust.1 pkt 3 oraz § 4 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie kryteriów, form i trybu przyznawania pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów (Dz. U. Nr 53, poz.334). W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła zarzuty podniesione w podstawach kasacji. Wywodziła, że niniejsza sprawa powinna być rozpoznana w oparciu o przepisy art. 19 ust.1 i 2 ustawy oraz § 3 ust.1 pkt 3 oraz § 4 ust.1 i 2 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust.6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz.371 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o kombatantach". W art. 19 ust.6 tej ustawy unormowano warunki przyznania kombatantom pomocy pieniężnej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Zarówno z tego przepisu, jak i norm regulujących tryb postępowania w tej sprawie, tj. art. 19 ust.6-11, wynika, że jest to sprawa inna, niż sprawa przyznania kombatantowi pomocy na podstawie art. 19 ust.1-5 ustawy o kombatantach oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalne z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie kryteriów, form i trybu przyznawania i udzielania pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów (Dz. U. Nr 53, poz.334). Warunki materialne przyznania kombatantom i osobom wymienionym w ust.2a ustawy doraźnej pomocy pieniężnej, okresowej pomocy pieniężnej i pomocy na pokrycie kosztów pomocy pielęgnacyjnej sformułowane zostały w art. 19 ust.1, 2 i 2a ustawy o kombatantach oraz w w/w rozporządzeniu wykonawczym. Tryb przyznania tych świadczeń określony został w art. 19 ust.3-5 ustawy oraz w przepisach § 5 rozporządzenia. Pomoc tę przyznaje kierownik ośrodka pomocy społecznej, a w stosunku do osób pobierających rentę inwalidy wojennego – Związek Inwalidów Wojennych RP i Związek Ociemniałych Żołnierzy RP (art. 19 ust.4 ustawy o kombatantach). Podstawę materialną pomocy pieniężnej, dla kombatantów i osób wymienionych w ust.2a ustawy, na innych warunkach, niż określone w rozporządzeniu, o którym mowa w ust.5, stanowi art. 19 ust.6 ustawy. Jak już wyżej zasygnalizowano, tryb udzielania tej pomocy unormowany został w art. 19 ust.6-11 ustawy o kombatantach. Pomoc tę przyznaje Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (art. 19 ust.6 ustawy o kombatantach). Złożenie wniosku do Kierownika, wskazanie innych potrzeb, niż określone w art. 19 ust.1, przeprowadzenie procedury zgodnej z art. 19 ust.6-11 ustawy o kombatantach i wydanie decyzji przez Kierownika Urzędu, z wyraźnym wskazaniem jako podstawy prawnej przepisu art. 19 ust.6 tej ustawy, oznacza, że została załatwiona sprawa pomocy pieniężnej określonej w art. 19 ust.6 ustawy. Nie znajduje uzasadnienia zarzut, że podstawę rozstrzygania stanowić powinien w tej sprawie art. 19 ust.1 i 2 ustawy o kombatantach. Przepisy art. 19 ust.1 i 2 stanowią postawę rozstrzygania w sprawie załatwianej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej lub Związek Inwalidów Wojennych RP i Związek Ociemniałych Żołnierzy RP. Różne podstawy materialne, odmienne tryby postępowania i różne organy powołane do rozstrzygania wskazują, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 19 ust.6 ustawy o kombatantach stanowi sprawę administracyjną odmienną od sprawy załatwianej na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy (por. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 11-12). W rezultacie bezzasadny jest zarzut podstawy proceduralny skargi kasacyjnej, który jest konsekwencją twierdzenia o błędnym zastosowaniu art. 19 ust.6 ustawy o kombatantach, tzn. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 19 ust.1, 2 i 6 ustawy o kombatantach oraz § 3 ust.1 pkt 3 oraz § 4 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie kryteriów, form i trybu przyznawania pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów (Dz. U. Nr 53, poz.334). W odniesieniu do przepisów rozporządzenia warto zaakcentować, że w myśl art. 19 ust.6 ustawy o kombatantach, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, Kierownik może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach, niż określone w rozporządzeniu, o którym mowa w ust.5. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. Nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1447/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 391744). Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z obowiązku tego Sąd pierwszej instancji wywiązał się. Stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a., Wojewódzki sąd Administracyjny rozstrzygał w granicach sprawy. Orzekł w pełnym zakresie, niezależnie od zarzutów podniesionych skardze. Dostrzec trzeba, iż w skardze zawarto tylko jeden zarzut – przyznania zbyt niskiej kwoty pomocy w stosunku do ceny aparatu słuchowego. Sąd pierwszej instancji obszernie rozważył stan faktyczny i prawny sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję w pełnym zakresie. Nie jest usprawiedliwiona podstawa proceduralna skargi kasacyjnej w zakresie braków uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracyjnego (brak motywów rozstrzygnięcia, brak uzasadnienia, na jakie potrzeby przyznana kwota ma być przeznaczona, brak uzasadnienia przyznania niższej kwoty, niż zawnioskowana). Żaden z powołanych w związku z tym zarzutami przepisów, tj. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 P.p.s.a. nie reguluje obowiązków sądu administracyjnego w zakresie oceny uzasadnienia decyzji administracyjnej. Podkreślić zwłaszcza warto, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jako podstawę uchylenia decyzji wskazuje naruszenie prawa materialnego. Skarżąca nie podała także przepisu procedury administracyjnej, odnoszącego się do uzasadnienia decyzji. Tak sformułowany zarzut nie wymaga merytorycznego odniesienia się. Można natomiast odnotować, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera obszerne i trafne rozważania odnoszące się do istoty rozstrzygnięć uznaniowych. Nawiązując do tej analizy i stanu faktycznego sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny o nieprzekroczeniu granic uznania przez Kierownika Urzędu do Spraw kombatantów i Osób Represjonowanych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 8